城市是能源消費(fèi)的主體，全世界80%的能源消耗集中在城市。作為能源體系的重要組成部分，城市在構(gòu)建國(guó)家現(xiàn)代能源體系中承擔(dān)著重要的角色。我國(guó)在“十三五”規(guī)劃中提出“推進(jìn)能源革命，加快能源技術(shù)創(chuàng)新，構(gòu)建清潔低碳、安全高效的現(xiàn)代能源體系”的目標(biāo)，這就要求城市能源體系必須率先、主動(dòng)適應(yīng)轉(zhuǎn)型發(fā)展的要求，通過“電能替代”“清潔替代”的實(shí)現(xiàn)路徑，推動(dòng)能源生產(chǎn)結(jié)構(gòu)更多元、更合理，能源消費(fèi)更清潔、更集約。城市構(gòu)建現(xiàn)代能源體系的進(jìn)程決定了我國(guó)整體構(gòu)建現(xiàn)代能源體系的步伐和最終達(dá)標(biāo)時(shí)間，只要城市的現(xiàn)代能源體系建立起來了，國(guó)家的現(xiàn)代能源體系自然而然就會(huì)形成。因此，必須將構(gòu)建城市現(xiàn)代能源體系放到優(yōu)先位置，同時(shí)應(yīng)結(jié)合現(xiàn)實(shí)需求和存在的問題，考慮采用哪些基本策略，確立可行性路徑和保障機(jī)制，及時(shí)糾偏，少走彎路，多出成效。

規(guī)劃引領(lǐng)：加強(qiáng)統(tǒng)籌和對(duì)利益主體的協(xié)調(diào)

近年來，為適應(yīng)大氣污染治理和城市新舊能源轉(zhuǎn)換的需要，實(shí)現(xiàn)城市能源體系從傳統(tǒng)走向現(xiàn)代，國(guó)家制定發(fā)布了新能源發(fā)展的多項(xiàng)規(guī)劃，推出了“煤改電”“煤改氣”等重點(diǎn)工程。從實(shí)施效果來看，成效顯著。2017年，《北方地區(qū)冬季清潔取暖規(guī)劃(2017—2022年)》發(fā)布實(shí)施，京津冀及周邊“2+26”城市完成煤改電127萬(wàn)戶。據(jù)統(tǒng)計(jì)，兩大電網(wǎng)企業(yè)經(jīng)營(yíng)區(qū)域共推廣完成電能替代電量1286億千瓦時(shí)，占全國(guó)全社會(huì)用電量的2.0%。在看到成績(jī)的同時(shí)，實(shí)際工作中出來的一些問題也不容忽視，主要表現(xiàn)為缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃引領(lǐng)，實(shí)施過程中的統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)性不夠。盡管在這些重大工程實(shí)施過程中貫徹了“宜電則電，宜氣則氣”的原則，表明上看堅(jiān)持了實(shí)事求是的態(tài)度，保持了因地制宜的靈活性，但問題在于“宜”與“不宜”由誰(shuí)來界定?供電企業(yè)強(qiáng)調(diào)“改電”的優(yōu)勢(shì)，供氣企業(yè)則突出“改氣”的好處，在當(dāng)前新能源供給體系尚處于初建之期，各個(gè)供能主體所堅(jiān)持的基本邏輯是跑馬圈地，先把市場(chǎng)資源和客戶群體圈下來、占下來再說，至于項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)性是否可以接受?實(shí)施效果群眾是否滿意?這些問題都放到了次要的位置，結(jié)果造成無(wú)序的競(jìng)爭(zhēng)。2017年冬季我國(guó)部分地方出現(xiàn)的氣荒，就是盲目擴(kuò)大“煤改氣”實(shí)施規(guī)模所造成的惡果。

顯然，推進(jìn)能源體系的構(gòu)建不能依靠供能主體按照利益最大化的原則自主去判斷“宜”與“不宜”，需要政府在更高的站位上加強(qiáng)規(guī)劃的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。立足本地資源稟賦、經(jīng)濟(jì)實(shí)力、基礎(chǔ)設(shè)施、居民消費(fèi)能力等條件，統(tǒng)籌利用天然氣、電、地?zé)?、生物質(zhì)、太陽(yáng)能、工業(yè)余熱等各類清潔能源，在符合清潔利用標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)性、穩(wěn)定性、合理性及可操作性等方面的論證，對(duì)不同區(qū)域更適合哪類新能源、哪類市場(chǎng)主體進(jìn)行開發(fā)予以明確，以減少新能源體系構(gòu)建中的投資浪費(fèi)、效率損失。

政策精準(zhǔn)：突出支持體系的集約和連貫性

實(shí)現(xiàn)清潔替代是構(gòu)建城市現(xiàn)代能源體系的突破口。目前我國(guó)基本建立起支持清潔能源發(fā)展的法規(guī)、政策體系和相對(duì)完整的清潔能源產(chǎn)業(yè)鏈，初步滿足了清潔能源產(chǎn)業(yè)布局和生產(chǎn)需求，同時(shí)，清潔能源替代產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力在不斷提升，開發(fā)利用清潔能源替代所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)效益正逐步顯現(xiàn)。國(guó)家對(duì)城市新能源開發(fā)利用采取的路徑是從試點(diǎn)到全面展開的思路，在技術(shù)、商業(yè)模式、管理方法等尚不成熟的條件下，從試點(diǎn)起步有利于發(fā)現(xiàn)問題，完善路徑，積累經(jīng)驗(yàn)，減少改革的試錯(cuò)成本，這無(wú)疑是正確的路線。但在具體實(shí)施過程中，政策支持零散，缺乏聚焦度，沒有形成系統(tǒng)的“組合拳”。比如近年來國(guó)家能源局針對(duì)落實(shí)清潔能源替代戰(zhàn)略，在國(guó)家層面確立了名目繁多的示范性工程：新能源綜合利用示范區(qū)、可再生能源綜合應(yīng)用示范區(qū)、新能源示范城市(產(chǎn)業(yè)園區(qū))、分布式光伏發(fā)電應(yīng)用示范區(qū)、“互聯(lián)網(wǎng)+”智慧能源(能源互聯(lián)網(wǎng))示范區(qū)等等，不一而足。這些示范的名稱、概念相近，雜亂無(wú)序，缺乏頂層架構(gòu)的統(tǒng)領(lǐng)。地方能源歸口管理部門、市場(chǎng)主體也未必真正理解這其中的邏輯，為了爭(zhēng)取政策支持，往往是將同一個(gè)項(xiàng)目換個(gè)標(biāo)簽去重復(fù)申報(bào)，追求多多益善。

政府對(duì)新能源產(chǎn)業(yè)的政策支持要確定總的主題，特點(diǎn)鮮明突出，在相對(duì)較長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)政策應(yīng)保持連貫性、繼承性，保持定力。比如從國(guó)家層面設(shè)立名為“清潔替代支持政策體系或現(xiàn)代能源體系支持政策體系”，在總的政策下設(shè)置專項(xiàng)計(jì)劃，政策的推動(dòng)和支持路線可以分不同的批次和側(cè)重點(diǎn)，如根據(jù)技術(shù)的成熟和產(chǎn)業(yè)進(jìn)展，分年度實(shí)施電動(dòng)汽車、清潔采暖、能源互聯(lián)網(wǎng)等專項(xiàng)計(jì)劃，某些計(jì)劃可以持續(xù)多年。這樣有利于以清潔替代或現(xiàn)代能源體系為總賬目，賬目下設(shè)立不同的專項(xiàng)計(jì)劃作為二級(jí)、三級(jí)子賬目，綱舉目張，形成完整的政策支持體系。確定了這樣的總體架構(gòu)后，就不隨意切換主題和頻道，就要朝著一個(gè)方向干，發(fā)揚(yáng)“釘釘子”精神，一張藍(lán)圖繪到底，一錘一錘接著敲，釘牢一顆釘子再釘下一顆，一茬接著一茬干，鍥而不舍、持之以恒，將政策的支持更加集約，地方政府的落實(shí)工作就更具有持久性，從試點(diǎn)逐步擴(kuò)大到全面鋪開。

技術(shù)保障：提高應(yīng)用的先進(jìn)性和質(zhì)量約束

新能源產(chǎn)業(yè)作為一種技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)，需要大量的技術(shù)研發(fā)作為產(chǎn)業(yè)發(fā)展的推動(dòng)力。技術(shù)的成熟度和應(yīng)用程度決定了現(xiàn)代能源體系構(gòu)建之路能夠走多遠(yuǎn)，沒有良好的持續(xù)性技術(shù)升級(jí)迭代，就不會(huì)有新能源廣泛深入的應(yīng)用。目前我國(guó)推廣新能源綜合利用的政策力度較大，客觀上為新能源的產(chǎn)品、設(shè)備、軟硬件技術(shù)發(fā)展提供了很好的舞臺(tái)，激發(fā)了大量的市場(chǎng)需求。但一些新能源設(shè)備、產(chǎn)品的制造由于尚未掌握核心技術(shù)，未成功進(jìn)入大規(guī)模的商業(yè)推廣階段，尚未經(jīng)過成熟的市場(chǎng)檢驗(yàn)，就倉(cāng)促派到了應(yīng)用場(chǎng)景，其效果不容樂觀。比如近年來一些城市“煤改電”中所采用的取暖設(shè)備，由于技術(shù)的成熟度不夠，實(shí)際使用過程中能耗高、效果差，以致出現(xiàn)剛裝上即遭棄置的現(xiàn)象。因此，從提高新能源技術(shù)的產(chǎn)業(yè)化能力入手，推動(dòng)自主創(chuàng)新，從而有效提高我國(guó)新能源行業(yè)的整體技術(shù)水平。

當(dāng)然，技術(shù)創(chuàng)新是一個(gè)漫長(zhǎng)的過程，絕不能因?yàn)樵趹?yīng)用當(dāng)中出現(xiàn)了問題就止步不前，應(yīng)引導(dǎo)企業(yè)和研究機(jī)構(gòu)建立加強(qiáng)清潔能源技術(shù)開發(fā)的激勵(lì)機(jī)制，在更高層次上推動(dòng)新技術(shù)的創(chuàng)新與應(yīng)用。城市現(xiàn)代能源體系依靠堅(jiān)強(qiáng)有力的技術(shù)、優(yōu)良的設(shè)備為支撐，必須強(qiáng)化技術(shù)的先進(jìn)性和質(zhì)量的高標(biāo)準(zhǔn)要求。在新能源產(chǎn)品的推廣使用過程中，各類市場(chǎng)主體的競(jìng)爭(zhēng)角逐是正常的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)行為，但要將技術(shù)保障作為采購(gòu)、推廣的重要因素。特別是針對(duì)政府的統(tǒng)一采購(gòu)行為，要提高用能企業(yè)、居民的選擇權(quán)、知情權(quán)，可以利用集中展示等有效形式，讓使用者充分發(fā)表意見。對(duì)于使用過程中出現(xiàn)的問題，要對(duì)供應(yīng)商增加信用評(píng)價(jià)的環(huán)節(jié)，建立黑名單和積分淘汰機(jī)制。對(duì)于技術(shù)雖然不成熟、但研發(fā)能力強(qiáng)的企業(yè)可設(shè)置對(duì)賭機(jī)制，減少短期逐利行為，以技術(shù)的提升速度、質(zhì)量的改善程度和服務(wù)的響應(yīng)度與市場(chǎng)份額掛鉤，綜合評(píng)價(jià)越好，可獲得的市場(chǎng)越大。新能源產(chǎn)品的推廣使用過程中還可以建立保險(xiǎn)機(jī)制，引入市場(chǎng)化保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)參與，保險(xiǎn)費(fèi)用由商家與使用者分擔(dān)，降低使用過程中的成本支出和風(fēng)險(xiǎn)。

培育主體：推動(dòng)綜合能源供應(yīng)商發(fā)展壯大

過去城市能源供應(yīng)主體的經(jīng)營(yíng)模式是分業(yè)經(jīng)營(yíng)，供熱、供水、供電等由不同的市場(chǎng)主體來承擔(dān)，基本不構(gòu)成競(jìng)爭(zhēng)，在各自的領(lǐng)域相安無(wú)事?，F(xiàn)代城市能源體系打破了這種界限，根據(jù)能源特點(diǎn)和使用場(chǎng)景的要求，需要發(fā)揮各類能源的優(yōu)勢(shì)，提供綜合性的能源解決方案，提供更加精準(zhǔn)的服務(wù)體系。例如“煤改電”后，供電企業(yè)客觀上承擔(dān)了供熱的職能，市場(chǎng)主體之間就存在著利益博弈。隨著電力體制、油氣改革的深入，能源價(jià)格的市場(chǎng)化改革將推動(dòng)競(jìng)爭(zhēng)格局發(fā)生新的變化，綜合能源服務(wù)供應(yīng)商將大量涌現(xiàn)。未來綜合能源供應(yīng)商可以為用戶實(shí)現(xiàn)從需求到立項(xiàng)再到管理的一站式綜合服務(wù)，用戶只需借助一個(gè)綜合能源供應(yīng)商，即可獲得所需的天然氣、電、熱、冷等能源供應(yīng)。

構(gòu)建城市現(xiàn)代能源體系，應(yīng)把培育市場(chǎng)主體放到更加突出的位置上來，特別是綜合能源服務(wù)的發(fā)展壯大，需要得到政策的推動(dòng)和有力支持。在當(dāng)前能源供應(yīng)格局中，傳統(tǒng)能源力量非常強(qiáng)大，綜合能源服務(wù)在能源體系轉(zhuǎn)型初期不得不在夾縫中求生存，目前增量配電網(wǎng)改革的現(xiàn)狀可見一斑。市場(chǎng)主體的培育，政府應(yīng)主動(dòng)作為，加強(qiáng)構(gòu)建存量部分傳統(tǒng)能源、新能源并重發(fā)展，及增量部分新能源優(yōu)先發(fā)展的新格局。進(jìn)一步加強(qiáng)城市用能的分類指導(dǎo)，傳播現(xiàn)代城市用能觀，旗幟鮮明地倡導(dǎo)新能源優(yōu)先、傳統(tǒng)能源為補(bǔ)充的優(yōu)先策略，形成多能互補(bǔ)，分布式為主、集中式為輔、協(xié)同可靠、供需互動(dòng)、有序配置、平衡高效的發(fā)展態(tài)勢(shì)。依照傳統(tǒng)能源清潔化、新能源規(guī)模化的原則，調(diào)整優(yōu)化城市應(yīng)用布局。綜合能源服務(wù)商不僅是綠色能源供應(yīng)方案服務(wù)商、生產(chǎn)技術(shù)解決方案服務(wù)商，未來還向城市清潔能源金融服務(wù)、交易服務(wù)等方面延伸。未來的能源市場(chǎng)不僅需要專業(yè)供能的單項(xiàng)冠軍，更要有綜合素質(zhì)俱佳的綜合能源服務(wù)商?，F(xiàn)代城市能源供應(yīng)體系從服務(wù)支持上應(yīng)劃小實(shí)施主體、做大服務(wù)面，通過提升智能互聯(lián)網(wǎng)等新技術(shù)，促進(jìn)能源生產(chǎn)者、消費(fèi)者、管理者、服務(wù)者、關(guān)聯(lián)者的互聯(lián)互通，優(yōu)化能源系統(tǒng)中的競(jìng)合關(guān)系。

投資激勵(lì)：引導(dǎo)社會(huì)資本以多種方式參與

構(gòu)建現(xiàn)代城市能源體系的起點(diǎn)不僅僅是要編制一個(gè)好的總體規(guī)劃，關(guān)鍵是如何保障建設(shè)目標(biāo)的落地，其中投資是決定性因素，因此在規(guī)劃中要對(duì)投融資模式有特殊的綜合考量和具體安排。目前一些城市發(fā)布的新能源發(fā)展規(guī)劃停留在概念程度的居多，缺乏可操作性。由于清潔能源產(chǎn)業(yè)本身具有風(fēng)險(xiǎn)高、收益低、回收期長(zhǎng)等特點(diǎn)，其初始的固定資產(chǎn)投資比重高，前期資金籌措壓力較大，融資成本一般較高，對(duì)社會(huì)資本的吸引力不夠。在我國(guó)投融資體制改革之前，清潔能源的投資主體主要是地方政府以及大型國(guó)有企業(yè)。但是地方政府在降杠桿、城投公司舉債受到限制后，推動(dòng)清潔能源建設(shè)的動(dòng)力明顯不足。如何吸引社會(huì)資本參與?近年來推廣的PPP模式是一種很好的途徑，但由于操作過程中出現(xiàn)的走樣、變形等問題，客觀影響了PPP投資模式的健康發(fā)展。因此，積極引導(dǎo)社會(huì)資本參與的大方向沒有錯(cuò)，關(guān)鍵問題是如何激活投資動(dòng)力，使得投資的方式更加多元、更加靈活，更加注重利益相關(guān)者的互利多贏。

投資激勵(lì)是激發(fā)活力的根本，按照“規(guī)劃引領(lǐng)、金融支持、資源導(dǎo)入、全業(yè)融合”的模式，把“融資、融智和融產(chǎn)”結(jié)合起來，推動(dòng)實(shí)施統(tǒng)分結(jié)合的市場(chǎng)化投資運(yùn)營(yíng)模式。“統(tǒng)”主要表現(xiàn)在政府在規(guī)劃的統(tǒng)一引領(lǐng)下，加大優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境建設(shè)，進(jìn)一步完善相關(guān)投融資體制，實(shí)施更加精準(zhǔn)的政策支持;“分”在于將市場(chǎng)能做的事歸還給市場(chǎng)，按照市場(chǎng)化運(yùn)作的方式，引入地方政府急需的社會(huì)資本，根據(jù)不同的資本訴求建立不同的合作開發(fā)模式。一是通過公開透明的招標(biāo)等方式，選擇國(guó)內(nèi)具有較強(qiáng)實(shí)力的設(shè)備制造商、技術(shù)方案提供商、城市運(yùn)營(yíng)投資商來承擔(dān)政府規(guī)劃所確定的重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目，根據(jù)其特點(diǎn)分別確定投資運(yùn)營(yíng)模式，發(fā)揮各自的優(yōu)勢(shì)，分別進(jìn)行開發(fā)建設(shè)，實(shí)行投、建、運(yùn)一體化管理。政府在這個(gè)過程中，不直接投資，實(shí)行建成后的統(tǒng)一協(xié)調(diào)組織管理機(jī)制。二是通過選擇一家城市運(yùn)營(yíng)投資商進(jìn)行整體打包，授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，由城市運(yùn)營(yíng)商確定總體建設(shè)任務(wù)的建設(shè)時(shí)序，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)重點(diǎn)項(xiàng)目的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)及各類參與方。建設(shè)過程中各類參與主體可以自行解決融資問題，也可與城市運(yùn)營(yíng)總投資商進(jìn)行聯(lián)合，制定綜合性融資解決方案。項(xiàng)目建成后，由總的投資運(yùn)營(yíng)商負(fù)責(zé)實(shí)際運(yùn)營(yíng)。政府在這個(gè)過程中，同樣不直接投資，與上一種模式不同的是政府的參與度更少，發(fā)揮市場(chǎng)主體的能動(dòng)性更大。

中國(guó)能源研究會(huì)政策研究中心特聘研究員

首都科技發(fā)展戰(zhàn)略研究院產(chǎn)融中心主任董曉宇

原文首發(fā)于《電力決策與輿情參考》2018年10月19日第39期