大致同期，中國(guó)也開始逐步改革高度集中的傳統(tǒng)計(jì)劃電力體制，并在90年代中期開始推進(jìn)市場(chǎng)化進(jìn)程。不過在2002年《電力體制改革方案》(國(guó)發(fā)[2002]5號(hào)文，簡(jiǎn)稱5號(hào)文)確定的廠網(wǎng)分開等改革取得一定成果后，市場(chǎng)機(jī)制的探索卻一度非常緩慢，直到2015年的《關(guān)于進(jìn)一步深化電力體制改革的若干意見》(中發(fā)[2015]9號(hào)，簡(jiǎn)稱9號(hào)文)出臺(tái)，新一輪電力體制改革才重新啟動(dòng)。新一輪改革是在理論界和政策界的爭(zhēng)議聲中推進(jìn)的。

 

造成這種局面的原因在于，一方面，國(guó)內(nèi)理論界對(duì)電力改革問題缺乏深入研究，未能充分理解中國(guó)電力改革的本質(zhì)和內(nèi)容;另一方面，發(fā)達(dá)國(guó)家的成功電力改革經(jīng)驗(yàn)是中國(guó)電力改革的主要借鑒對(duì)象，卻常被誤讀和過度嫁接，反而造成更多認(rèn)識(shí)誤區(qū)。電力市場(chǎng)化改革有其普遍性規(guī)律，同時(shí)也植根于各國(guó)的制度條件，所以全世界沒有任何兩個(gè)電力市場(chǎng)完全一致。盡管我們可以找出類型相近的電力市場(chǎng)，但細(xì)節(jié)往往差異巨大。實(shí)際上，對(duì)中國(guó)具有不遜于發(fā)達(dá)國(guó)家借鑒意義的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，反而是來自常被忽視的轉(zhuǎn)型國(guó)家。這些國(guó)家大都采用過以發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)為基礎(chǔ)的標(biāo)準(zhǔn)電力市場(chǎng)模型，但電改的實(shí)際效果卻分化明顯，原因即在于電力改革政策與各自經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型的協(xié)調(diào)程度不同。

 

當(dāng)然，中國(guó)轉(zhuǎn)型與中東歐國(guó)家轉(zhuǎn)型的性質(zhì)并不相同，但電力體制改革卻同樣是整體經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型的一部分。自黨的十四大確立了建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革目標(biāo)以后，電力體制改革也開始加速推進(jìn)。這一改革不僅僅是為了解決電力行業(yè)的發(fā)展問題，更是為了適應(yīng)和支撐經(jīng)濟(jì)體制由計(jì)劃向市場(chǎng)的轉(zhuǎn)型，因此中國(guó)電力改革同樣是轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)下的電力改革。這就意味著，電力改革的視角無法囿于電力行業(yè)，電力改革內(nèi)容也不僅僅是電力行業(yè)內(nèi)部的市場(chǎng)議題，研究中國(guó)的電力改革，必須將電力市場(chǎng)建設(shè)的普遍規(guī)律與中國(guó)特殊的制度背景緊密結(jié)合起來。

 

本文就是要從經(jīng)濟(jì)學(xué)視角系統(tǒng)闡釋，電力體制改革必須從制度變革的角度才能明確正確的方向和路徑。本文首先結(jié)合經(jīng)濟(jì)理論和國(guó)際經(jīng)驗(yàn)說明構(gòu)建競(jìng)爭(zhēng)性電力市場(chǎng)的基本內(nèi)容，即所有制改革、組織結(jié)構(gòu)重組、市場(chǎng)機(jī)制設(shè)計(jì)、政府規(guī)制改革等方面的政策;然后剖析中國(guó)電力體制改革所處的特殊制度背景;接下來闡釋中國(guó)電力體制改革的基本內(nèi)容，說明國(guó)企改革紅利與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)紅利的權(quán)衡是推動(dòng)中國(guó)電力發(fā)展的驅(qū)動(dòng)力量;最后評(píng)析比較了5號(hào)文和9號(hào)文的改革本質(zhì)。

 

二、構(gòu)建競(jìng)爭(zhēng)性電力市場(chǎng)的基本內(nèi)容

 

電力市場(chǎng)化改革就是令市場(chǎng)在電力資源配置中發(fā)揮決定性作用，準(zhǔn)確地發(fā)現(xiàn)電力的社會(huì)價(jià)值，引導(dǎo)市場(chǎng)主體有效生產(chǎn)、有效消費(fèi)和有效投資。電力難以大規(guī)模、經(jīng)濟(jì)性地存儲(chǔ)，必須依托電網(wǎng)連接電源與負(fù)荷，生產(chǎn)和消費(fèi)必須同時(shí)完成，系統(tǒng)必須保持頻率和電壓穩(wěn)定以保證電能質(zhì)量。電力商品是多種服務(wù)實(shí)時(shí)組合形成的復(fù)合商品，電力成本的變化受眾多隨機(jī)變量影響，具有極短時(shí)內(nèi)的時(shí)變性，必須依靠集中的系統(tǒng)運(yùn)營(yíng)者才能準(zhǔn)確且有效地發(fā)現(xiàn)。這些特殊性質(zhì)決定了，普通商品市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)邏輯無法直接嫁接到電力市場(chǎng)中。即便在最理想的假設(shè)條件下，充分的雙邊交易也難以發(fā)現(xiàn)真實(shí)的電力成本，也就是說，生產(chǎn)者和消費(fèi)者即便直接見面，可以選擇任何交易模式，也無法令市場(chǎng)價(jià)格達(dá)到有效水平，即無法等于系統(tǒng)邊際成本，甚至無法實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)出清。因此，系統(tǒng)運(yùn)營(yíng)者的角色和功能在電力競(jìng)爭(zhēng)中具有關(guān)鍵性作用。它的作用就是代表市場(chǎng)供求兩側(cè)有效地發(fā)現(xiàn)系統(tǒng)邊際成本，并令市場(chǎng)價(jià)格等于這一系統(tǒng)邊際成本。如果系統(tǒng)運(yùn)營(yíng)者能夠有效發(fā)揮這一作用，那么即便市場(chǎng)無法出清，也仍會(huì)實(shí)現(xiàn)特定均衡，是效率和福利最大化的結(jié)果。

 

因此，“市場(chǎng)價(jià)格等于邊際成本”這一有效競(jìng)爭(zhēng)的基本經(jīng)濟(jì)原理在電力市場(chǎng)中具有完全不同的表現(xiàn)形式——必須依靠系統(tǒng)運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)代表所有市場(chǎng)主體實(shí)施電力邊際成本定價(jià)，令市場(chǎng)價(jià)格等于系統(tǒng)邊際成本，從而實(shí)現(xiàn)效率和社會(huì)福利的最大化。而問題的難點(diǎn)在于電力競(jìng)爭(zhēng)不會(huì)自發(fā)形成，競(jìng)爭(zhēng)的引入和維持必須要依賴于系統(tǒng)科一學(xué)的改革政策。從經(jīng)濟(jì)理論和國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來看，這些政策至少需要涉及以下幾個(gè)方面。

 

所有權(quán)本身是對(duì)企業(yè)與市場(chǎng)邊界的劃定，所有制改革是支撐競(jìng)爭(zhēng)性電力市場(chǎng)的基礎(chǔ)之一。在世界范圍的電力市場(chǎng)化浪潮之前，各國(guó)電力行業(yè)均被認(rèn)為是自然壟斷的。各國(guó)電力市場(chǎng)針對(duì)自然壟斷的治理方式并不相同，有的采用國(guó)有化，有的則采用管制。隨著電力行業(yè)技術(shù)經(jīng)濟(jì)特征的變化，發(fā)電領(lǐng)域的自然壟斷屬性消失，實(shí)行國(guó)有化的國(guó)家發(fā)現(xiàn)，繼續(xù)維持國(guó)有化已經(jīng)難以適應(yīng)效率和福利提升的要求，于是私有化成為重要改革政策。國(guó)外各電力市場(chǎng)普遍都曾有國(guó)有企業(yè)存在，因此或多或少都具有不同程度的私有化特征。

 

國(guó)外電力行業(yè)私有化的基本依據(jù)是電力國(guó)有企業(yè)的低效率。電力國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)并非以市場(chǎng)為導(dǎo)向，往往面臨扭曲的經(jīng)營(yíng)激勵(lì)，容易追求高成本的政治性或政策性目標(biāo)，比如促進(jìn)就業(yè)、落實(shí)宏觀政策、承擔(dān)再分配職責(zé)，支持國(guó)內(nèi)一次能源和裝備制造業(yè)發(fā)展等，這就導(dǎo)致電力國(guó)有企業(yè)往往成本高企、效率低下、服務(wù)落后。從國(guó)有資本的運(yùn)營(yíng)角度而言，國(guó)有資金的利用效率非常低，而其融資約束卻非常寬松，極易造成國(guó)有資產(chǎn)的隱性流失。因此，電力國(guó)有企業(yè)往往容易成為政府財(cái)政的負(fù)擔(dān)，從而成為私有化改革的對(duì)象。

 

當(dāng)然，電力私有化在不同國(guó)家的實(shí)施程度并不相同。只有長(zhǎng)期實(shí)行國(guó)有化的電力市場(chǎng)才可能采取比較徹底的私有化，比如英格蘭和威爾士對(duì)整體電力行業(yè)實(shí)施了私有化，而同時(shí)也有很多國(guó)家仍保持了國(guó)有傳統(tǒng)，比如瑞典仍保持了電網(wǎng)環(huán)節(jié)的國(guó)有化，而法國(guó)則仍保持整個(gè)系統(tǒng)的國(guó)有化。在私有制占主體的電力市場(chǎng)中，其改革的起點(diǎn)和重點(diǎn)往往并不是私有化，比如美國(guó)在20世紀(jì)80年代初，私人投資占發(fā)電容量的比例大約是80%，且結(jié)構(gòu)分散。在聯(lián)邦制國(guó)家中，各級(jí)政府對(duì)私有制的要求也不一樣，這在美國(guó)和德國(guó)均表現(xiàn)得非常明顯。對(duì)發(fā)展中國(guó)家而言，電力行業(yè)的私有化程度更是差異巨大。像英國(guó)那樣的極端私有化比較少，多數(shù)國(guó)家表現(xiàn)為通過授權(quán)經(jīng)營(yíng)或綠地投資的形式允許私人資本的進(jìn)入傳統(tǒng)的國(guó)有投資領(lǐng)域，所以我們最常看到的國(guó)有資本和私人資本在電力市場(chǎng)中共存。

 

國(guó)有資本和私人資本在電力行業(yè)中的普遍共存，反映出私有化本身并不是提升社會(huì)福利的充分條件，單純的私有化并不會(huì)產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)收益，其效果取決于私有化之后的規(guī)制框架，而這又取決于政治和社會(huì)制度，因此行之有效的規(guī)制是私有化成功的關(guān)鍵。規(guī)制制度建立依賴于特定的制度資源，當(dāng)這些制度資源缺失時(shí)，電力市場(chǎng)改革是很難有效推進(jìn)的。因此，所有制改革必須配合組織結(jié)構(gòu)、競(jìng)爭(zhēng)和規(guī)制政策的變革才能發(fā)揮效果。

 

電力競(jìng)爭(zhēng)的引入必須依賴于特定的組織結(jié)構(gòu)。正如在他們的經(jīng)典著作中所指出的，不同的組織結(jié)構(gòu)下會(huì)產(chǎn)生不同的交易關(guān)系，從而帶來不同的交易成本和效率水平。塑造電力行業(yè)不同交易關(guān)系的組織結(jié)構(gòu)主要包括以下幾個(gè)方面。

 

其一，縱向組織結(jié)構(gòu)重組。不同于其他商品市場(chǎng)，必要的電力行業(yè)縱向組織結(jié)構(gòu)重組是引入電力競(jìng)爭(zhēng)的先決條件。在成熟市場(chǎng)化改革中，縱向組織結(jié)構(gòu)重組主要是將競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)(發(fā)電、零售)與自然壟斷環(huán)節(jié)(電網(wǎng))實(shí)現(xiàn)某種程度的分離。推動(dòng)分離的主要因素來自技術(shù)經(jīng)濟(jì)特征的變化，特別是發(fā)電技術(shù)的進(jìn)步和互聯(lián)電網(wǎng)的出現(xiàn)導(dǎo)致了發(fā)電環(huán)節(jié)的自然壟斷屬性逐步削弱。分離的模式主要包括財(cái)務(wù)分離、功能分離、法人分離和所有權(quán)分離等。當(dāng)然，關(guān)于是否分離以及分離模式的選擇，在很大程度上也受制于政治因素的影響。

 

其二，橫向組織結(jié)構(gòu)重組。行之有效的競(jìng)爭(zhēng)性電力市場(chǎng)都需進(jìn)行必要的橫向組織結(jié)構(gòu)重組。橫向組織結(jié)構(gòu)重組是要在一定市場(chǎng)范圍內(nèi)形成足以支撐有效競(jìng)爭(zhēng)的企業(yè)數(shù)量，從結(jié)構(gòu)上抑制市場(chǎng)勢(shì)力問題，實(shí)現(xiàn)公平競(jìng)爭(zhēng)。橫向組織結(jié)構(gòu)重組除包括必要的分拆外，還必須實(shí)現(xiàn):一方面，消除市場(chǎng)進(jìn)入壁壘，保障市場(chǎng)的自由公平準(zhǔn)入，這往往會(huì)與所有制改革相結(jié)合;另一方面，要維持競(jìng)爭(zhēng)性的橫向市場(chǎng)結(jié)構(gòu)，這必須有反壟斷制度的配合。需要注意，電力行業(yè)的橫向重組對(duì)市場(chǎng)勢(shì)力的影響遠(yuǎn)比傳統(tǒng)行業(yè)復(fù)雜，一般意義上的市場(chǎng)集中度指標(biāo)如HHI（赫芬達(dá)爾-赫希曼指數(shù)，用于測(cè)量產(chǎn)業(yè)集中度——編注），可能會(huì)引起誤導(dǎo)。受電源類型、網(wǎng)絡(luò)拓?fù)浣Y(jié)構(gòu)、電網(wǎng)調(diào)度模式以及許多隨機(jī)因素影響，在一個(gè)看似競(jìng)爭(zhēng)充分的市場(chǎng)中，單臺(tái)機(jī)組甚至可能具有巨大的市場(chǎng)勢(shì)力。橫向組織結(jié)構(gòu)重組與市場(chǎng)化改革覆蓋范圍緊密相關(guān)。

 

其三，系統(tǒng)運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)的功能與定位。多數(shù)成熟的競(jìng)爭(zhēng)性電力市場(chǎng)都對(duì)系統(tǒng)運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)的定位和功能進(jìn)行了改革，有的市場(chǎng)成立了獨(dú)立系統(tǒng)運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)(ISO或TSO)，有的則深度改革電網(wǎng)企業(yè)的規(guī)制機(jī)制。獨(dú)立系統(tǒng)運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)是在電力系統(tǒng)的橫向擴(kuò)張過程中產(chǎn)生，隨著系統(tǒng)規(guī)模的擴(kuò)大，電網(wǎng)所有權(quán)結(jié)構(gòu)不斷分散，因而協(xié)調(diào)不同所有者之間的利益關(guān)系成為系統(tǒng)運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)“獨(dú)立”的動(dòng)因。而當(dāng)電網(wǎng)的歷史所有關(guān)系比較單一清晰時(shí)，ISO存在的必要性也大大減弱，此時(shí)，電網(wǎng)所有權(quán)與運(yùn)營(yíng)權(quán)的一體化是更有效的制度安排。

 

無論是獨(dú)立系統(tǒng)運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)還是受規(guī)制的電網(wǎng)企業(yè)，電網(wǎng)作為支撐競(jìng)爭(zhēng)性電力市場(chǎng)交易的公共平臺(tái)，必須對(duì)市場(chǎng)交易實(shí)現(xiàn)利益中性，但這不意味著系統(tǒng)運(yùn)營(yíng)功能和市場(chǎng)交易組織功能的分離，而是要求系統(tǒng)運(yùn)營(yíng)功能與市場(chǎng)交易組織功能有合理的、明確的分界。一般來說，系統(tǒng)運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)的核心交易組織功能集中于現(xiàn)貨交易。根據(jù)資源享賦條件、電源結(jié)構(gòu)、系統(tǒng)可靠性等因素，系統(tǒng)運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)對(duì)市場(chǎng)交易的干預(yù)可能擴(kuò)展至遠(yuǎn)期，常見的是日前。

 

電力市場(chǎng)設(shè)計(jì)是一個(gè)極其復(fù)雜的問題，競(jìng)爭(zhēng)性電力市場(chǎng)交易不會(huì)自發(fā)出現(xiàn)，需要遵循規(guī)律、系統(tǒng)思維、頂層設(shè)計(jì)，由于內(nèi)容豐富，這里僅列舉幾項(xiàng)主要政策選擇。

 

其一，批發(fā)競(jìng)爭(zhēng)與零售競(jìng)爭(zhēng)。無論是從理論上還是國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來看，構(gòu)建競(jìng)爭(zhēng)性的電能批發(fā)市場(chǎng)和輔助服務(wù)市場(chǎng)，支撐電能供求的實(shí)時(shí)平衡、稀缺輸電容量的有效配置和支撐電網(wǎng)的安全可靠運(yùn)行都是競(jìng)爭(zhēng)性電力市場(chǎng)的核心內(nèi)容。競(jìng)爭(zhēng)收益也主要產(chǎn)生于建立在系統(tǒng)層面的批發(fā)市場(chǎng)中。至于零售競(jìng)爭(zhēng)是否需要引入一直存在爭(zhēng)論。不過基本形成共識(shí)的是，若競(jìng)爭(zhēng)性批發(fā)市場(chǎng)不到位，零售競(jìng)爭(zhēng)便無效率;即便批發(fā)競(jìng)爭(zhēng)到位，零售競(jìng)爭(zhēng)是否要引入仍取決于一些技術(shù)因素和制度因素。

 

其二，現(xiàn)貨市場(chǎng)與遠(yuǎn)期市場(chǎng)。理論上，現(xiàn)貨市場(chǎng)即實(shí)時(shí)平衡市場(chǎng)(基于系統(tǒng)操作所允許的最小時(shí)段)，只有這一市場(chǎng)才能向市場(chǎng)主體傳遞由系統(tǒng)運(yùn)行產(chǎn)生的準(zhǔn)確信號(hào)。由于現(xiàn)實(shí)約束和實(shí)際需要，許多市場(chǎng)中現(xiàn)貨價(jià)格的計(jì)算周期并非基于最小時(shí)段，而是較長(zhǎng)時(shí)段，比如日(比如英格蘭和威爾士早期的電力庫)，甚至周(比如巴西)。這種日前或周前市場(chǎng)，其本質(zhì)是對(duì)實(shí)時(shí)市場(chǎng)的近似，其性質(zhì)自然是現(xiàn)貨市場(chǎng)。比較接近純理論意義現(xiàn)貨市場(chǎng)的例子是澳大利亞。而在另一類以美國(guó)標(biāo)準(zhǔn)市場(chǎng)設(shè)計(jì)為代表的實(shí)時(shí)加日前的設(shè)計(jì)中，實(shí)時(shí)與日前則有明確的理論性質(zhì)區(qū)分，即實(shí)時(shí)市場(chǎng)是現(xiàn)貨市場(chǎng)，而日前市場(chǎng)則屬于遠(yuǎn)期市場(chǎng)。不過，在政策實(shí)踐中，由于系統(tǒng)運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)在日前市場(chǎng)中有大量干預(yù)操作，因此它們常被統(tǒng)稱為現(xiàn)貨市場(chǎng)。只是這種定義的混用給許多國(guó)內(nèi)研究者帶來了困擾。實(shí)際上，所有現(xiàn)貨市場(chǎng)的理念均是同源，各國(guó)具體設(shè)計(jì)的差異來