黨的二十屆三中全會(huì)審議通過(guò)《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的決定》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《決定》)，明確到2029年完成改革任務(wù)的時(shí)限要求，提出了300多項(xiàng)重要改革舉措，包括有關(guān)能源改革的重點(diǎn)任務(wù)。結(jié)合在6月進(jìn)入全國(guó)人大審議程序的《能源法(草案)》等文件，我們能感知到能源領(lǐng)域，即將迎來(lái)新一輪全面深化改革。

(來(lái)源：中國(guó)戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè) 作者：陳雯)

電力體制改革是中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的重要組成部分。2015年3月，《關(guān)于進(jìn)一步深化電力體制改革的若干意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“電改9號(hào)文”)公布，啟動(dòng)新一輪電改，電力市場(chǎng)化改革持續(xù)向縱深推進(jìn)。

在過(guò)去的9年里，電力現(xiàn)貨市場(chǎng)建設(shè)全面提速，現(xiàn)貨市場(chǎng)發(fā)現(xiàn)電能價(jià)格的功能進(jìn)一步強(qiáng)化。2023年9月，首個(gè)全國(guó)層面的電力現(xiàn)貨市場(chǎng)規(guī)則文件《電力現(xiàn)貨市場(chǎng)基本規(guī)則(試行)》印發(fā)，為各地設(shè)計(jì)和修改現(xiàn)貨市場(chǎng)交易細(xì)則劃定了統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。2021年，國(guó)家發(fā)展改革委發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步深化燃煤發(fā)電上網(wǎng)電價(jià)市場(chǎng)化改革的通知》，有序放開(kāi)全部燃煤發(fā)電電量上網(wǎng)電價(jià)，將燃煤發(fā)電市場(chǎng)交易價(jià)格浮動(dòng)范圍擴(kuò)大為上下浮動(dòng)原則上均不超過(guò)20%，標(biāo)志著電力市場(chǎng)化改革又邁出了重要一步。同時(shí)，政策層面也加大了對(duì)清潔能源的支持力度，如深化新能源上網(wǎng)電價(jià)市場(chǎng)化改革、加快配電網(wǎng)改造等。

當(dāng)前，電改已成為能源安全與雙碳轉(zhuǎn)型兩大戰(zhàn)略的關(guān)鍵支點(diǎn)，深化電改涉及市場(chǎng)化改革、清潔化轉(zhuǎn)型、體制機(jī)制改革等多個(gè)方面。這些方面的改革將共同推動(dòng)電力行業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展，為實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的高質(zhì)量發(fā)展提供有力支撐。

01

雙軌制與電價(jià)機(jī)制轉(zhuǎn)變

市場(chǎng)化是能源價(jià)格改革的重要方向?！稕Q定》提到：必須更好發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用，創(chuàng)造更加公平、更有活力的市場(chǎng)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)資源配置效率最優(yōu)化和效益最大化，既“放得活”又“管得住”，更好維護(hù)市場(chǎng)秩序、彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈，暢通國(guó)民經(jīng)濟(jì)循環(huán)，激發(fā)全社會(huì)內(nèi)生動(dòng)力和創(chuàng)新活力。還提到：推進(jìn)水、能源、交通等領(lǐng)域價(jià)格改革，優(yōu)化居民階梯水價(jià)、電價(jià)、氣價(jià)制度。

電和燃?xì)馐玛P(guān)民生福祉，近期各地出現(xiàn)的居民電費(fèi)、燃?xì)赓M(fèi)漲價(jià)現(xiàn)象引發(fā)社會(huì)熱議。這背后既有成本上升、供需關(guān)系變化等市場(chǎng)因素，也有政策調(diào)整、價(jià)格機(jī)制不完善等非市場(chǎng)因素。在實(shí)現(xiàn)保供穩(wěn)價(jià)的同時(shí)，平衡好各方利益，確保市場(chǎng)化改革的順利進(jìn)行，是當(dāng)前亟待解決的問(wèn)題。

從電力、燃?xì)馐袌?chǎng)目前運(yùn)行情況看，中國(guó)電力市場(chǎng)正處于“計(jì)劃電”和“市場(chǎng)電”并軌的特殊格局：居民用戶(hù)不進(jìn)入電力市場(chǎng)進(jìn)行交易，通過(guò)政府調(diào)節(jié)價(jià)格，工商業(yè)和大工業(yè)用戶(hù)電價(jià)逐步實(shí)行市場(chǎng)化定價(jià);中國(guó)天然氣價(jià)格體系依然處于氣源和用戶(hù)兩個(gè)價(jià)格雙軌制。

去年7月，國(guó)家發(fā)展改革委經(jīng)濟(jì)運(yùn)行調(diào)節(jié)局負(fù)責(zé)人關(guān)鵬表示，將進(jìn)一步完善電價(jià)政策和市場(chǎng)機(jī)制，引導(dǎo)電力用戶(hù)優(yōu)化用電方式，主動(dòng)削峰填谷。

“國(guó)內(nèi)電力體制改革過(guò)程中亟需解決的一個(gè)問(wèn)題是，是否承認(rèn)價(jià)格對(duì)供求關(guān)系的調(diào)節(jié)作用。”清華大學(xué)能源互聯(lián)網(wǎng)電力碳中和專(zhuān)委會(huì)主任、中國(guó)能源研究會(huì)儲(chǔ)能專(zhuān)委會(huì)副主任委員夏清指出，中國(guó)電力體制改革走到今天，不應(yīng)僅僅是供給側(cè)改革，即競(jìng)價(jià)上網(wǎng);更重要的是需求側(cè)改革，也就是要競(jìng)價(jià)購(gòu)電。只有競(jìng)價(jià)上網(wǎng)和競(jìng)價(jià)購(gòu)電協(xié)同起來(lái)，才能構(gòu)成整體對(duì)稱(chēng)的電力市場(chǎng)改革。

需求側(cè)改革有助于引導(dǎo)用戶(hù)合理用電，提高用電效率，降低用電成本，同時(shí)也有助于緩解電網(wǎng)壓力，提高電網(wǎng)運(yùn)行的安全性和穩(wěn)定性。需求側(cè)改革(競(jìng)價(jià)購(gòu)電)與供給側(cè)改革(競(jìng)價(jià)上網(wǎng))協(xié)同推進(jìn)，才能形成完整的電力市場(chǎng)體系。

博鰲亞洲論壇副理事長(zhǎng)、中國(guó)人民銀行前行長(zhǎng)周小川也表示，要疏通價(jià)格傳導(dǎo)機(jī)制。周小川認(rèn)為，從擴(kuò)大階梯電價(jià)入手是一個(gè)可行的切入口，有助于引導(dǎo)居民合理用電，同時(shí)也有助于理順電價(jià)形成機(jī)制，為電力市場(chǎng)化改革創(chuàng)造有利條件。

“半計(jì)劃、半市場(chǎng)”的雙軌制在電力領(lǐng)域仍然存在、電價(jià)機(jī)制轉(zhuǎn)變的相對(duì)滯后，導(dǎo)致電價(jià)難以真實(shí)反映市場(chǎng)供求關(guān)系和成本變化，影響了電力市場(chǎng)的效率和公平性。當(dāng)前，加快推進(jìn)電價(jià)機(jī)制改革，實(shí)現(xiàn)電價(jià)的市場(chǎng)化形成，是電力市場(chǎng)化改革的重要任務(wù)之一。

02

深化電網(wǎng)體制改革，突破壟斷環(huán)節(jié)

電力市場(chǎng)化改革同樣意味著要打破市場(chǎng)壟斷和市場(chǎng)壁壘，深化電網(wǎng)體制改革。

電網(wǎng)體制改革關(guān)鍵在于打破電網(wǎng)企業(yè)集多種職能于一體的現(xiàn)狀，實(shí)現(xiàn)電網(wǎng)的公平、無(wú)歧視開(kāi)放。

這一改革過(guò)程并非一蹴而就，它涉及復(fù)雜的利益關(guān)系和龐大的資產(chǎn)重組。

在過(guò)去的九年多里，盡管有一些改革措施被提出，如電網(wǎng)企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)性輔業(yè)剝離、配售業(yè)務(wù)分離等，但這些措施的進(jìn)展相對(duì)緩慢。

比如增量配電業(yè)務(wù)改革試點(diǎn)，這一措施旨在引入更多的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體，推動(dòng)電力市場(chǎng)的多元化發(fā)展。然而，在實(shí)際工作中，這些試點(diǎn)項(xiàng)目常常與電網(wǎng)企業(yè)產(chǎn)生矛盾，無(wú)法順利推進(jìn)。這主要是因?yàn)殡娋W(wǎng)企業(yè)在輸配電領(lǐng)域具有天然的壟斷優(yōu)勢(shì)，而增量配電業(yè)務(wù)的發(fā)展可能會(huì)對(duì)其利益造成沖擊。

為了推動(dòng)能源行業(yè)的市場(chǎng)化改革和去壟斷化進(jìn)程，近年來(lái)我國(guó)不斷加強(qiáng)對(duì)自然壟斷環(huán)節(jié)的監(jiān)管。中央深改委會(huì)議通過(guò)的《關(guān)于健全自然壟斷環(huán)節(jié)監(jiān)管體制機(jī)制的實(shí)施意見(jiàn)》以及《政府工作報(bào)告》中提出的深化電力、油氣等改革，健全自然壟斷環(huán)節(jié)監(jiān)管體制機(jī)制，都明確了對(duì)自然壟斷環(huán)節(jié)開(kāi)展壟斷性業(yè)務(wù)和競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)的范圍進(jìn)行監(jiān)管的要求。這有助于防止電網(wǎng)企業(yè)等自然壟斷企業(yè)利用其在市場(chǎng)中的優(yōu)勢(shì)地位向上下游競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)延伸。

《決定》中也提到，要“推進(jìn)能源、鐵路、電信、水利、公用事業(yè)等行業(yè)自然壟斷環(huán)節(jié)獨(dú)立運(yùn)營(yíng)和競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)市場(chǎng)化改革，健全監(jiān)管體制機(jī)制。”

03

清潔化轉(zhuǎn)型，電力系統(tǒng)功能定位亟需調(diào)整

自2020年“雙碳”目標(biāo)提出，中國(guó)能源結(jié)構(gòu)加速向多元化、清潔化轉(zhuǎn)變，黨的二十大報(bào)告聚焦碳中和，指明要“逐步轉(zhuǎn)向碳排放總量和強(qiáng)度‘雙控’制度”，為中國(guó)實(shí)現(xiàn)能源綠色低碳轉(zhuǎn)型指明了方向。

《決定》再度聚焦碳中和，內(nèi)容不僅篇幅大，并且集中在健全綠色低碳發(fā)展機(jī)制。實(shí)施支持綠色低碳發(fā)展的財(cái)稅、金融、投資、價(jià)格政策和標(biāo)準(zhǔn)體系，發(fā)展綠色低碳產(chǎn)業(yè)，健全綠色消費(fèi)激勵(lì)機(jī)制，促進(jìn)綠色低碳循環(huán)發(fā)展經(jīng)濟(jì)體系建設(shè)。優(yōu)化政府綠色采購(gòu)政策，完善綠色稅制。完善資源總量管理和全面節(jié)約制度，健全廢棄物循環(huán)利用體系。健全煤炭清潔高效利用機(jī)制。加快規(guī)劃建設(shè)新型能源體系，完善新能源消納和調(diào)控政策措施。完善適應(yīng)氣候變化工作體系。建立能耗雙控向碳排放雙控全面轉(zhuǎn)型新機(jī)制。構(gòu)建碳排放統(tǒng)計(jì)核算體系、產(chǎn)品碳標(biāo)識(shí)認(rèn)證制度、產(chǎn)品碳足跡管理體系，健全碳市場(chǎng)交易制度、溫室氣體自愿減排交易制度，積極穩(wěn)妥推進(jìn)碳達(dá)峰碳中和。

新能源技術(shù)的不斷進(jìn)步和成本的逐步降低，電力系統(tǒng)作為推動(dòng)新型能源體系建設(shè)的重要載體，其功能定位和系統(tǒng)形態(tài)亟需調(diào)整。

當(dāng)前，電力系統(tǒng)安全穩(wěn)定運(yùn)行面臨的一個(gè)挑戰(zhàn)是，隨著新能源大規(guī)模發(fā)展，系統(tǒng)調(diào)節(jié)能力不足、能源生產(chǎn)和負(fù)荷中心不匹配。

國(guó)家發(fā)展改革委有關(guān)負(fù)責(zé)人就《關(guān)于加強(qiáng)電網(wǎng)調(diào)峰儲(chǔ)能和智能化調(diào)度能力建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》答記者問(wèn)時(shí)表示，目前電力系統(tǒng)調(diào)節(jié)能力尚難以完全適應(yīng)新能源發(fā)展需要，導(dǎo)致電力運(yùn)行高峰時(shí)段頂峰能力不足與低谷時(shí)段消納問(wèn)題并存，成為影響電力供需平衡、制約新能源高效利用的突出問(wèn)題。

作為備受關(guān)注的新型儲(chǔ)能，在裝機(jī)規(guī)模大幅提高的同時(shí)，卻面臨著利用率低，收益模式不明晰等問(wèn)題，入局艱難。

這主要是因?yàn)樾履茉窗l(fā)電具有間歇性和波動(dòng)性的特點(diǎn)，而儲(chǔ)能系統(tǒng)的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)成本又相對(duì)較高，導(dǎo)致其在經(jīng)濟(jì)上的可行性受到質(zhì)疑。然而，隨著技術(shù)的不斷進(jìn)步和成本的逐步降低，新型儲(chǔ)能有望在未來(lái)發(fā)揮更加重要的作用。

我國(guó)能源領(lǐng)域碳排放占全國(guó)總量的80%以上，電力碳排放在能源行業(yè)中的占比超過(guò)40%，且絕大部分來(lái)源于煤電。

國(guó)家發(fā)展改革委、國(guó)家能源局近日聯(lián)合印發(fā)《煤電低碳化改造建設(shè)行動(dòng)方案(2024-2027年)》，提出到2025年，首批煤電低碳化改造建設(shè)項(xiàng)目全部開(kāi)工，轉(zhuǎn)化應(yīng)用一批煤電低碳發(fā)電技術(shù);到2027年，煤電低碳發(fā)電技術(shù)路線進(jìn)一步拓寬，建造和運(yùn)行成本顯著下降;相關(guān)項(xiàng)目度電碳排放較2023年同類(lèi)煤電機(jī)組平均碳排放水平降低50%左右、接近天然氣發(fā)電機(jī)組碳排放水平，對(duì)煤電清潔低碳轉(zhuǎn)型形成較強(qiáng)的引領(lǐng)帶動(dòng)作用。

“煤電低碳化改造不僅重要，而且時(shí)間緊迫。”中國(guó)電力企業(yè)聯(lián)合會(huì)首席專(zhuān)家陳宗法強(qiáng)調(diào)。

煤電低碳改造面臨著諸多挑戰(zhàn)。首先，煤電調(diào)峰的深度和頻度隨著新能源的大規(guī)模并網(wǎng)而持續(xù)增加，導(dǎo)致煤電運(yùn)行條件發(fā)生深刻變化;其次，煤電降碳運(yùn)行成本的升高也是一個(gè)不可忽視的問(wèn)題;最后，受生物質(zhì)資源、綠氨產(chǎn)地及運(yùn)輸條件、二氧化碳封存地質(zhì)條件等方面的限制，煤電低碳改造的推進(jìn)需要有序進(jìn)行。

中國(guó)電力企業(yè)聯(lián)合會(huì)規(guī)劃發(fā)展部主任張琳透露：“長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)積極推動(dòng)煤電裝備技術(shù)自主創(chuàng)新發(fā)展并實(shí)施煤電節(jié)能改造，煤電機(jī)組碳排放水平逐步降低。但隨著新能源大規(guī)模并網(wǎng)，煤電調(diào)峰的深度和頻度持續(xù)增加，煤電運(yùn)行條件已經(jīng)發(fā)生深刻變化，僅靠節(jié)能實(shí)現(xiàn)持續(xù)降碳的難度越來(lái)越大。”

盡管如此，煤電低碳改造仍有較大的空間可以挖掘。一方面，可以通過(guò)源端減碳、末端固碳等技術(shù)方式進(jìn)一步降低煤電的碳排放;另一方面，可以加強(qiáng)煤電與新能源的互補(bǔ)協(xié)調(diào)，提高電力系統(tǒng)的整體效率。此外，政策支持和市場(chǎng)機(jī)制的完善也是推動(dòng)煤電低碳轉(zhuǎn)型的重要保障。

隨著新能源技術(shù)的不斷進(jìn)步和成本的逐步降低，新能源在能源結(jié)構(gòu)中的占比將不斷提高。同時(shí)，煤電低碳改造也將持續(xù)推進(jìn)，為能源行業(yè)的清潔低碳轉(zhuǎn)型貢獻(xiàn)力量。