不拆是違規(guī)，拆了補(bǔ)多少 安徽岳西：小水電拆除記

安徽岳西，古井園保護(hù)區(qū)內(nèi)，被拆除的大壩碎石鋪滿河道，等待自然修復(fù)。(南方周末記者 楊凱奇/圖)

曾經(jīng)的環(huán)評失效、到底算在保護(hù)區(qū)的哪個區(qū)域，補(bǔ)償還是補(bǔ)助，金額是多少……由于相關(guān)規(guī)劃和法律法規(guī)的缺失等歷史遺留問題，在小水電迎來大整頓的全國地圖上，在安徽岳西，大別山腹地里發(fā)生的小水電拆除故事具有樣本意義。

所有人捂緊了耳朵。“3、2、1……”巨大的爆炸聲在山谷中回響。煙霧散去，河南人王營修經(jīng)營8年之久的名為“美麗”的水電站，成為了一片廢墟。

王營修只能在視頻中看到這段畫面，這一天是2017年6月9日，拆除時，他在離現(xiàn)場一百多公里的安慶市。“我此前并不知情，是收到當(dāng)?shù)厝私o我發(fā)來的手機(jī)照片才知道的。”

深居大別山腹地的安徽省安慶市岳西縣，因位于古南岳即今天柱山之西而得名。地跨長江、淮河兩大流域，山高谷深，降水豐沛，水能資源豐富，153座小水電站在溪谷間星羅棋布，數(shù)量在安徽省位居第一。

1998年和2016年，森林覆蓋率達(dá)76%的岳西縣先后獲批設(shè)立了鷂落坪和古井園國家級自然保護(hù)區(qū)。被炸掉的“美麗”水電站就在鷂落坪保護(hù)區(qū)內(nèi)。

2017年5-8月間，岳西縣17座小水電站因位于自然保護(hù)區(qū)內(nèi)而遭到當(dāng)?shù)卣P(guān)停和拆除，岳西縣小水電協(xié)會副會長王偉國自己也有電站在此次拆除之列。他向南方周末記者表示，能理解當(dāng)前的環(huán)保態(tài)勢下，政府關(guān)停保護(hù)區(qū)內(nèi)水電站的意圖，但關(guān)停和拆除沒有按照“法定”程序走，給水電站業(yè)主帶來財(cái)產(chǎn)損失。

當(dāng)?shù)卣嘤锌嘀浴?ldquo;關(guān)停電站是中央環(huán)保督察和安徽省環(huán)保督查下達(dá)的整改意見，并且對什么時候關(guān)停，什么時候拆除，都有明確時間節(jié)點(diǎn)，不能按時完成就要問責(zé)。”岳西縣環(huán)保局副局長儲建華坦言。

驟升的環(huán)保壓力下，類似的故事也一再上演：地方政府與小水電業(yè)主從合作走向?qū)αⅲp雙遭遇現(xiàn)實(shí)困境。其背后，可能是相關(guān)規(guī)劃和法律法規(guī)的缺失。

“立即停產(chǎn)”

連綿的盤山公路，迎面而來的青山掛著霧靄。2018年7月4日，南方周末記者驅(qū)車前往古井園保護(hù)區(qū)，4座電站廠房已無人看守，落滿灰塵，只留下一些尚未運(yùn)走的設(shè)備，被剪斷的高壓線破布條般垂在電線桿上。

攔水壩被挖掘機(jī)拆去上半部分，下半部分被打開了一個兩米見方的大口子，水流從口子中傾瀉而下。

如今的落差讓王偉國常回憶起，在2017年岳西摘下國家級貧困縣的帽子前，小水電一直是當(dāng)?shù)卣猩桃Y的對象，發(fā)展至今，“除了旅游，岳西另一個大點(diǎn)的產(chǎn)業(yè)就是小水電。”王偉國稱。

“政府的鼓勵主要在稅收和手續(xù)辦理上，當(dāng)時想拿到取水證、營業(yè)執(zhí)照等手續(xù)，都很方便。”他回憶道。

那時候，甚至鷂落坪保護(hù)區(qū)本身也曾擁有一家水電站。南方周末記者得到的一份文件顯示，1998年，鷂落坪保護(hù)區(qū)管委會成立了岳西縣鷂落水電站，屬保護(hù)區(qū)下屬集體企業(yè)。

彼時，小水電作為山區(qū)農(nóng)村砍柴生火的替代品，能有效解決邊遠(yuǎn)農(nóng)村缺電問題，受到從國務(wù)院到地方的歡迎。在“以電代柴”“水電農(nóng)村電氣化縣”等工程助推下，截至2016年底，中國小水電總裝機(jī)容量已達(dá)7800萬千瓦，年發(fā)電量2680億千瓦時，裝機(jī)容量和年發(fā)電量均占全國水電的1/4左右。

2009年，王營修在岳西做一個項(xiàng)目的監(jiān)理，朋友介紹他接手一座水電站。他買下水電站后投入了350萬進(jìn)行擴(kuò)建，并根據(jù)電站附近村子的名字，為電站取名“美麗”。電站位于鷂落坪保護(hù)區(qū)內(nèi)，沒有環(huán)評手續(xù)，但補(bǔ)辦環(huán)評手續(xù)過程順利。王營修希望通過每度電約三毛五的上網(wǎng)電價，利潤2毛，賺到一筆不算豐厚但穩(wěn)健的收益。

沒有想到，時過境遷。2017年4月，安徽省環(huán)保督查組要求將保護(hù)區(qū)內(nèi)17家小水電關(guān)閉拆除。到5月，中央環(huán)保督察組駐安慶聯(lián)絡(luò)組的《安慶市突出問題交辦單》，更將時間節(jié)點(diǎn)精確到天：5月15日前匯報(bào)方案，5月30日前完成斷電斷網(wǎng)，拆除主要設(shè)備，恢復(fù)上下游貫通，9月1日前完成生態(tài)修復(fù)。

整頓來勢迅猛。2017年5月4日，17家水電站的業(yè)主們收到了岳西縣環(huán)保局下達(dá)的《責(zé)令停產(chǎn)整治決定書》，被要求“立即停產(chǎn)”。第二天，環(huán)保局、水利局等執(zhí)法人員就來到各個電站，強(qiáng)制剪斷了輸電線路。

半月后，業(yè)主們再次收到一份《責(zé)令限期拆除設(shè)施設(shè)備通知書》，責(zé)令各電站需在5月26日前自行拆除電站上網(wǎng)斷路器，移除主變壓器，未按時拆除的，“縣環(huán)保局將依法予以強(qiáng)制拆除”。5月27日，王偉國的電站廠房內(nèi)設(shè)備被水利局登門拆除。

“中央環(huán)保督察的要求很具體，我們就按照這個執(zhí)行的，沒有自己給自己加碼。”儲建華表示。

風(fēng)聲在變，而業(yè)主們并未感受到。在大規(guī)模關(guān)停來襲前的2016年，保護(hù)區(qū)那家水電站轉(zhuǎn)手給了一名私人業(yè)主。該業(yè)主在花大價錢擴(kuò)建、加裝機(jī)組后，剛剛發(fā)了半個月電就遭到關(guān)停。

這已成為當(dāng)?shù)亓鱾鞯暮谏哪?ldquo;保護(hù)區(qū)自己的電站，肯定知道是違法的，為什么不主動關(guān)停，還要轉(zhuǎn)手給個人?”王營修說。

如今，拆除工作早已塵埃落定。2017年12月28日，在安慶市對中央環(huán)保督察反饋問題的整改情況公示中如是描述：古井園、鷂落坪保護(hù)區(qū)中的17座水電站，現(xiàn)已關(guān)停退出。

安徽岳西，古井園保護(hù)區(qū)內(nèi)，被剪斷的高壓線。(南方周末記者 楊凱奇/圖)

“被劃入核心區(qū)”

讓王營修憤懣的是，如果不是“被劃入核心區(qū)”，他認(rèn)為自己的電站沒有被關(guān)停的依據(jù)。

2017年5月4日，王營修接到責(zé)令整改通知書時，錯愕地發(fā)現(xiàn)美麗水電站，從環(huán)評時的“實(shí)驗(yàn)區(qū)”被劃入了“核心區(qū)”。

在2009年補(bǔ)辦環(huán)評時，岳西縣環(huán)保局對美麗水電站的批復(fù)是：“攔水壩、引水渠道、發(fā)電機(jī)組均位于保護(hù)區(qū)實(shí)驗(yàn)區(qū)內(nèi)……經(jīng)審查，該項(xiàng)目符合鷂落坪國家級自然保護(hù)區(qū)總體規(guī)劃”。

王營修翻開《自然保護(hù)區(qū)管理?xiàng)l例》，上面規(guī)定，核心區(qū)、緩沖區(qū)不能有任何生產(chǎn)設(shè)施，但對實(shí)驗(yàn)區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)則有所放松，規(guī)定不能有任何破壞自然資源、景觀的設(shè)施。最近他亦發(fā)現(xiàn)，在生態(tài)環(huán)境部下發(fā)的小水電無序開發(fā)專項(xiàng)整頓方案中，有環(huán)評手續(xù)且位于實(shí)驗(yàn)區(qū)的電站，不在拆除之列。

目前，發(fā)改委和生態(tài)環(huán)境部的文件中，重點(diǎn)整改的正是保護(hù)區(qū)內(nèi)的電站。據(jù)南方周末記者搜索，全國11省34個縣(市)的小水電拆除整頓行動中，21個都和保護(hù)區(qū)相關(guān)，其他14個地區(qū)的整頓也集中于神農(nóng)架林區(qū)這樣的生態(tài)敏感地帶。

“可為什么在環(huán)評時，美麗電站卻位于實(shí)驗(yàn)區(qū)?”王營修不理解。

無獨(dú)有偶，不只是王營修的電站，南方周末記者獲得的兩份督辦岳西縣落實(shí)保護(hù)區(qū)內(nèi)水電站關(guān)停的文件，對17座電站所在的保護(hù)區(qū)劃亦存在出入。在2017年4月《安徽省第五環(huán)保督察組督辦函(第04號)》中，鷂落坪保護(hù)區(qū)內(nèi)有1座電站位于核心區(qū)，4座位于緩沖區(qū);而在一個月后，中央環(huán)保督察安慶市協(xié)調(diào)聯(lián)絡(luò)組下發(fā)的《安慶市突出環(huán)境問題交辦單》中，又變?yōu)楹诵膮^(qū)3座、緩沖區(qū)2座。

此外，南方周末記者在古井園保護(hù)區(qū)發(fā)現(xiàn)，前往被拆除電站的路上要經(jīng)過一道“這里是自然保護(hù)區(qū)緩沖區(qū)、核心區(qū)”的提示牌，意味著電站是在緩沖區(qū)內(nèi)的，但根據(jù)兩份督辦文件，古井園保護(hù)區(qū)里的7座電站，全部位于實(shí)驗(yàn)區(qū)。

“水電站所屬保護(hù)區(qū)劃的證明材料，當(dāng)時是由鷂落坪保護(hù)區(qū)管委會出具的。那時保護(hù)區(qū)管委會還缺乏科學(xué)定位技術(shù)，是通過保護(hù)區(qū)總規(guī)劃的文字描述判斷出的，于是電站都位于實(shí)驗(yàn)區(qū)。事實(shí)上美麗水電站位置在核心區(qū)毫無疑問。”儲建華補(bǔ)充道，“后來我們發(fā)現(xiàn)了這一問題，但當(dāng)時縣里為了發(fā)展經(jīng)濟(jì)，還是讓他們繼續(xù)生產(chǎn)了。”

對兩份文件的矛盾之處，儲建華解釋，以美麗水電站為例，其發(fā)電廠房和攔水壩分屬緩沖區(qū)和核心區(qū)。安徽省環(huán)保督察時，對如何界定電站處于哪一區(qū)沒有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。至中央環(huán)保督察時，才統(tǒng)一以攔水壩的位置作為界定標(biāo)準(zhǔn)。

中國環(huán)科院助理研究員劉方正曾在南方周末舉辦的綠色傳媒研究獎學(xué)金班上談到，通過評估，他們發(fā)現(xiàn)全國有70.78%的國家級自然保護(hù)區(qū)存在范圍界線或土地權(quán)屬不清的問題，“特別是存在違法違規(guī)項(xiàng)目的自然保護(hù)區(qū)，邊界權(quán)屬問題尤為嚴(yán)重，難以得到有效的控制。”

雖然17座電站的命運(yùn)已然注定，但確定電站屬于哪一區(qū)劃仍有意義：岳西縣核心區(qū)、緩沖區(qū)和實(shí)驗(yàn)區(qū)的退出補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)不一樣。處于核心區(qū)電站的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，要在實(shí)驗(yàn)區(qū)電站補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)后打九折，可能意味著以十萬元計(jì)的補(bǔ)助損失。

王營修擔(dān)憂，對于小水電業(yè)主而言，此前合法辦下的環(huán)評，在新的環(huán)保態(tài)勢下都變?yōu)橐患埧瘴?。保護(hù)區(qū)劃之爭，或?qū)⒊蔀槿珖∷娬D普遍面臨的深刻困境之一。

“補(bǔ)助”還是“補(bǔ)償”？

不過，即便屬于實(shí)驗(yàn)區(qū)，也要關(guān)停。儲建華解釋，一方面，位于保護(hù)區(qū)內(nèi)的電站或多或少手續(xù)不齊全，且全部拆除是中央環(huán)保督察的要求。

但在王偉國看來，小水電都是政府招商引資的項(xiàng)目，擁有營業(yè)執(zhí)照、取水證等等手續(xù)，一直合法存在，即使關(guān)停，也應(yīng)有協(xié)商機(jī)制，走合法的退出程序。

他回憶，在強(qiáng)制關(guān)停電站前，政府曾召開一場聽證會。“我們都對關(guān)停表示反對。但這個會更像是政策宣講而不是聽取意見。”聽證會后，強(qiáng)制措施還是有條不紊地按照整頓時間節(jié)點(diǎn)進(jìn)行。

設(shè)備拆除后，補(bǔ)償協(xié)議卻遲遲未來——事實(shí)上，責(zé)令停產(chǎn)整治決定書上還要求對水電業(yè)主進(jìn)一步處罰，業(yè)主們坐不住了，紛紛上訪。處罰措施后被收回。

儲建華介紹，縣政府為每個電站成立了“包保工作組”，由環(huán)保、水利、財(cái)政等有關(guān)部門人員組成，負(fù)責(zé)電站關(guān)停后與業(yè)主的商洽與善后工作。一個有說服力的論點(diǎn)是：中央環(huán)保督察有整改期限，不簽協(xié)議，將影響后續(xù)工作進(jìn)度，“大壩反正是一定要拆的。如果等到上面來直接執(zhí)行這個事情，那補(bǔ)助就要落空了。”

王偉國認(rèn)為，補(bǔ)助協(xié)議的出臺尚存爭議：雖然政府表示已經(jīng)請第三方評估機(jī)構(gòu)對各家電站資產(chǎn)做出評估，但自己從未收到評估報(bào)告;補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)是由縣財(cái)政局制定的，水電站業(yè)主也沒有參與協(xié)商的余地。“一開始大家都不愿意簽，最后迫于形勢，還是簽了。”

補(bǔ)助的標(biāo)準(zhǔn)，是根據(jù)水電站5年平均發(fā)電量，以每度電7分錢計(jì)，再乘以水電站剩余能夠用作發(fā)電的壽命。而當(dāng)前安徽省小水電上網(wǎng)電價約為每度電0.379元。

補(bǔ)助的電價標(biāo)準(zhǔn)與當(dāng)前上網(wǎng)電價有明顯差異，可能來自“補(bǔ)助”與“補(bǔ)償”一字的區(qū)別。

南方周末記者注意到，在2017年5月26日岳西縣政府發(fā)布的“致廣大電站業(yè)主及利益相關(guān)人的一封信”中，“補(bǔ)償”這一選項(xiàng)曾出現(xiàn)。

變化因何而來?“從環(huán)保的法規(guī)來看，(這種情況)是沒有說要賠償?shù)摹?rdquo;儲建華解釋，“他們不管怎么講，在一定程度上肯定違反了自然保護(hù)區(qū)管理?xiàng)l例的相關(guān)規(guī)定，肯定是有違法行為存在的。如此一來，政府再去'賠償'，這個可能就不太合情理，也不合法規(guī)。”

儲建華認(rèn)為，政府決定給予補(bǔ)助，則首先是“從人道主義角度考慮”，再者是“考慮到電站也辦理過一部分審批手續(xù)，也曾在歷史上為地方經(jīng)濟(jì)做過一定貢獻(xiàn)”。綜合考慮，采用“補(bǔ)助”的名目，彌補(bǔ)水電站業(yè)主部分損失。

貴州省清鎮(zhèn)市人民法院生態(tài)保護(hù)法庭庭長羅光黔則提到，自然保護(hù)區(qū)內(nèi)小水電等項(xiàng)目應(yīng)如何退出，尚無明確法律規(guī)定。對自然保護(hù)區(qū)內(nèi)違規(guī)設(shè)施退出的補(bǔ)償，目前確沒有法律規(guī)定。但最高法出臺過指導(dǎo)意見：如果小水電設(shè)立在保護(hù)區(qū)成立后，是違法的，如果水電站設(shè)立在保護(hù)區(qū)成立之前，政府又已經(jīng)批準(zhǔn)建設(shè)，相對方并無過錯，因?yàn)楸Ｗo(hù)區(qū)的設(shè)立，政府可以決定關(guān)閉，但應(yīng)該補(bǔ)償。“不是補(bǔ)助，是補(bǔ)償”。

但他亦表示，目前退出補(bǔ)償尚無標(biāo)準(zhǔn)，需要企業(yè)與政府談判，一般也不會足額補(bǔ)償。

羅光黔向南方周末記者表示，當(dāng)前國家對小水電從嚴(yán)整頓態(tài)勢下，尤其在祁連山事件之后，各地都不敢怠慢，所以處理上就要快一些。“很多地方都是先決定關(guān)閉，補(bǔ)償?shù)膯栴}慢慢談。”

時隔近一年，17座小水電中的15座都已經(jīng)得到了“補(bǔ)助”。美麗水電站和另一座水電站目前則仍在與政府打官司。王營修已經(jīng)將岳西縣環(huán)保局、水利局告上法庭，但均敗訴，他還想把案子上訴至安徽省高院。

當(dāng)時來聽審的有安徽、廣東、海南、江西、福建等省份的小水電協(xié)會會長。一位安徽績溪縣小水電業(yè)主也參與其中，“岳西的事情等于開了個頭，給全國小水電業(yè)造成很大震撼。最近績溪也有小水電案子開庭，你要不要來聽?”他對南方周末記者說。