黨的十八大指出，我國要大力推進(jìn)綠色、循環(huán)發(fā)展的生態(tài)文明建設(shè)，從源頭上扭轉(zhuǎn)生態(tài)環(huán)境惡化趨勢，為人民創(chuàng)造良好生產(chǎn)生活環(huán)境。按照總體要求，加快推進(jìn)生活垃圾無害化處理設(shè)施建設(shè)，推動生活垃圾分類，有效避免我國城市存在的“垃圾圍城”現(xiàn)象，妥善解決垃圾處理設(shè)施建設(shè)引發(fā)的“鄰避效應(yīng)”，最終實(shí)現(xiàn)垃圾的減量化、資源化和無害化。未來我國垃圾無害化處理和資源回收利用潛力巨大。

一、世界發(fā)達(dá)國家垃圾處理行業(yè)現(xiàn)狀

目前，世界發(fā)達(dá)國家采取的生活垃圾處理方式基本是鼓勵和促進(jìn)垃圾中有用物質(zhì)的回收利用，并依托相關(guān)的法律法規(guī)作保障，建立了完善的垃圾循環(huán)利用模式。本章節(jié)著眼發(fā)達(dá)國家垃圾處理方式、垃圾處理收費(fèi)、垃圾資源化利用、污染物排放標(biāo)準(zhǔn)及法律法規(guī)等五個方面進(jìn)行了綜述分析。

1. 焚燒發(fā)電是當(dāng)前國際上垃圾處理的主要方式

全世界垃圾年均增長速度為8.42%，全世界每年產(chǎn)生4.9億噸垃圾，垃圾處理面臨的局勢很嚴(yán)峻。當(dāng)前，發(fā)達(dá)國家通常采用的垃圾處理方法主要有焚燒、衛(wèi)生填埋和堆肥(其他)三種方法。垃圾焚燒發(fā)電既可達(dá)到垃圾減容減量的目的，又可利用焚燒余熱發(fā)電供熱。與傳統(tǒng)的填埋法和堆肥法相比，焚燒法具有的優(yōu)點(diǎn)是垃圾處理量大，減容減量效果好，可減容 90%，減量75%左右，可安全處理有毒有害廢棄物，能有效地將垃圾潛在的能量轉(zhuǎn)化為熱能或電能加以回收利用，事實(shí)證明，垃圾焚燒是垃圾末端處理的重要手段。近幾年，主要發(fā)達(dá)國家從單純的垃圾焚燒處理向綜合治理方向轉(zhuǎn)變，注重源頭減量和綜合利用，從而有效控制污染、回收資源、減少垃圾處理量。如圖1所示：日本、丹麥、瑞士等國家受地域面積小的因素影響，垃圾焚燒成為處置的重要方式，焚燒比例達(dá)到70%以上;美國國土遼闊，人口相對稀疏，僅靠衛(wèi)生填埋就可以滿足城市生活垃圾處理的需求，而且建設(shè)和運(yùn)行成本較低。德國和瑞典等國家建立了相當(dāng)完善的垃圾分類制度和回收體系，也就是說垃圾入爐前，80%的垃圾進(jìn)行了回收利用，僅對無利用價值的垃圾進(jìn)行了焚燒處理，因而焚燒占比并不高，約30%左右;英國、意大利、荷蘭等國家采用較多的垃圾處理方式是對垃圾進(jìn)行無害化焚燒和回收后進(jìn)行衛(wèi)生填埋。

圖1 2015年部分發(fā)達(dá)國家垃圾處理情況(焚燒、衛(wèi)生填埋、堆肥及其他)

數(shù)據(jù)來源：歐洲統(tǒng)計局

2. 實(shí)行垃圾處理收費(fèi)制度是保護(hù)生態(tài)環(huán)境的重要經(jīng)濟(jì)手段

實(shí)行垃圾處理收費(fèi)制度是當(dāng)今世界各國普遍采用的垃圾管理方式。發(fā)達(dá)國家對城市居民均實(shí)行生活垃圾收費(fèi)制，不少國家還在商品流通領(lǐng)域?qū)嵭械盅航鹬贫?，?qiáng)制為“垃圾瘦身”。德國規(guī)定產(chǎn)品的銷售者有義務(wù)在一次性容器及包裝上加貼“綠色”標(biāo)簽，并向消費(fèi)者收取抵押金，從而實(shí)現(xiàn)了垃圾大幅度的資源化利用;挪威規(guī)定消費(fèi)者在購買汽車時要繳一定數(shù)額抵押金,在汽車被回收時再連同利息一起返還。另外還有一些國家實(shí)行政府補(bǔ)貼和建立基金會等方式來鼓勵生活垃圾的資源化。瑞士向建設(shè)和管理生活垃圾焚燒廠的企業(yè)增加補(bǔ)助金;英國政府給配電公司發(fā)放補(bǔ)貼用以購買生活垃圾焚燒廠生產(chǎn)的電力;法國政府為推進(jìn)生活垃圾焚燒發(fā)電事業(yè)的發(fā)展，采取資金補(bǔ)貼的方式給予支持。韓國實(shí)施《廢棄物管理法》，并實(shí)行“按量付費(fèi)”為垃圾“瘦身”。發(fā)達(dá)國家的實(shí)踐證明，實(shí)行垃圾處理收費(fèi)制度是保護(hù)生態(tài)環(huán)境的重要經(jīng)濟(jì)手段，既促進(jìn)垃圾處理產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程，又補(bǔ)充生活垃圾治理經(jīng)費(fèi)的不足，同時提高了垃圾處理水平。

3. 采用垃圾分類收集是實(shí)現(xiàn)垃圾“三化”的重要舉措

近年來，發(fā)達(dá)國家把實(shí)現(xiàn)生活垃圾資源化提高到了社會可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略高度，實(shí)現(xiàn)垃圾資源化利用已經(jīng)成為世界各國謀求垃圾治理的目標(biāo)，經(jīng)過幾十年的發(fā)展和完善已非常成功，并積累了許多成熟的經(jīng)驗(yàn)。日本頒布實(shí)施有關(guān)廢棄包裝容器以及餐飲廢物、廢汽車、廢家用電器、建筑廢物等廢物再生利用的法律，采用生產(chǎn)者延伸責(zé)任制的方式促進(jìn)垃圾的源頭分類和再生回收;歐盟國家提倡垃圾源頭分類，促進(jìn)垃圾中可再生材料和能源的回收利用。發(fā)達(dá)國家采用垃圾分類收集方式，有效地實(shí)現(xiàn)廢物的最大程度回收和再生利用，為實(shí)現(xiàn)垃圾“資源化、減量化、無害化”的處理目標(biāo)，提供了有力保障，并且推動經(jīng)濟(jì)效益和社會效益的增長。

4. 制定焚燒污染物排放高標(biāo)準(zhǔn)是實(shí)現(xiàn)超凈排放的重要保障

歐盟國家聯(lián)合制定了垃圾焚燒行業(yè)污染物排放標(biāo)準(zhǔn)2010，簡稱“歐盟2010”。該標(biāo)準(zhǔn)是目前世界上最嚴(yán)格的垃圾焚燒污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，尤其是二噁英的排放值規(guī)定限制為0.1ng-TEQ /Nm3，以防止因缺乏嚴(yán)格的排放標(biāo)準(zhǔn)從而低成本運(yùn)營，導(dǎo)致污染物的大量排放。美國按照處置規(guī)模的不同，制定了生活垃圾焚燒污染控制標(biāo)準(zhǔn)，并對其實(shí)行分級處理，采用連續(xù)排放監(jiān)控系統(tǒng)監(jiān)測一氧化碳排放濃度，通過煙氣中一氧化碳的排放限值來控制焚燒爐運(yùn)行工況。日本垃圾焚燒爐的排放限制標(biāo)準(zhǔn)包括兩部分：《大氣污染防治法施行規(guī)則》和《二惡英類對策特別措施法施行規(guī)則》，規(guī)定了主要的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，如二惡英、煙塵等排放限值，從而實(shí)現(xiàn)了超凈排放。綜上所述，制定焚燒污染物排放高標(biāo)準(zhǔn)對環(huán)境保護(hù)和人類健康提供了可靠保障，為實(shí)現(xiàn)超凈排放創(chuàng)造條件，最大限度地降低對環(huán)境產(chǎn)生的的負(fù)面影響。

5. 制定垃圾處理的法律規(guī)章是實(shí)現(xiàn)垃圾資源化利用的重要手段

發(fā)達(dá)國家在推進(jìn)生活垃圾資源化進(jìn)程中，制定了符合本國國情的相關(guān)法律、規(guī)章。

表1 部分國家制定的垃圾處理的法律、規(guī)章

發(fā)達(dá)國家制定的有關(guān)生活垃圾收集的法令、規(guī)章或辦法，為各國地方政府采取經(jīng)濟(jì)手段解決生活垃圾問題提供了法律保障，使生活垃圾收費(fèi)或稅收有法可依，從而保證了收費(fèi)政策的實(shí)施。

二、我國垃圾處理行業(yè)現(xiàn)狀

隨著我國“垃圾圍城”現(xiàn)象日趨嚴(yán)重，尋求科學(xué)有效的垃圾處理方式是當(dāng)前重點(diǎn)工作。根據(jù)國外發(fā)達(dá)國家的成功經(jīng)驗(yàn)，生活垃圾焚燒發(fā)電既是環(huán)境保護(hù)的需要，又是資源再利用的重要方式，近年來得到快速發(fā)展。根據(jù)我國垃圾處理情況，從我國垃圾類型及特點(diǎn)、垃圾處理基本情況、標(biāo)準(zhǔn)及評價體系、垃圾分類的基本概況及融資經(jīng)營模式等五個方面進(jìn)行綜述分析。

1. 我國垃圾類型及特點(diǎn)

我國垃圾成分一般可分為四大類：可回收垃圾、廚余垃圾、有害垃圾和其他垃圾。目前常用的垃圾處理方法主要有焚燒發(fā)電、綜合利用、衛(wèi)生填埋、堆肥、資源化利用等。特點(diǎn)是第一，我國生活垃圾含水高，一般為55%~65%，一些南方城市在夏季高達(dá)70%，而西方國家一般為30%~35%;第二，我國生活垃圾中廚余和餐飲等有機(jī)廢物比例大，為45%~55%，西方發(fā)達(dá)國家一般在20%左右;第三，我國生活垃圾依然以混合收集為主，盡管近年來大力推行生活垃圾分類收集，但收效甚微。而歐盟國家生活垃圾分類收集率均在60%以上，德國甚至超過70%。針對我國垃圾特點(diǎn)，堅(jiān)持“減量化、資源化、無害化”原則，采取綜合處理技術(shù)路線，通過生物預(yù)處理，實(shí)現(xiàn)水分和有機(jī)物的減量，改善生活垃圾特性，將對終端焚燒、衛(wèi)生填埋等產(chǎn)生積極的影響。

2. 我國垃圾處理的基本情況

根據(jù)中國生物質(zhì)能聯(lián)盟最新發(fā)布的《2016年中國生物質(zhì)發(fā)電企業(yè)排名報告》顯示，截止2016年底，我國垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目達(dá)到273個，并網(wǎng)裝機(jī)容量548.8萬kW，但距離“十三五”規(guī)劃目標(biāo)750萬kW還有一段距離。我國生活垃圾處理水平發(fā)展不平衡，在空間地域上存在很大差異。東部地區(qū)由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高、投入力度大(見圖1)，生活垃圾處理設(shè)施數(shù)量相對較多，處理率較高。而經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，受財力限制，生活垃圾處理設(shè)施數(shù)量相對較少，生活垃圾處理水平較低。

圖2 2011-2015年中國垃圾處理市場規(guī)模

資料來源：資料整理

根據(jù)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部公布的2015年統(tǒng)計年鑒數(shù)據(jù)顯示，如圖2所示：截止2015年底，我國生活垃圾焚燒比例最高的是江蘇省，焚燒比例高達(dá)70%，其余30%為衛(wèi)生填埋，實(shí)現(xiàn)了無害化處理;焚燒比例處在30%~70%的省份(直轄市)有：福建、浙江、海南、湖北、天津等省市;其余省份垃圾焚燒比例均不足30%;個別省份受地理位置和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平限制，垃圾焚燒比例甚至接近空白，仍以填埋為主，如陜西、甘肅、青海、寧夏、新疆等地。

圖3 2015年全國各地區(qū)(除西藏)城市生活垃圾無害化處理情況

(焚燒、衛(wèi)生填埋、其他)

數(shù)據(jù)來源：國家統(tǒng)計局

“十二五”期間，我國生活垃圾焚燒處理量進(jìn)一步增加，以堆肥處理為主的各類綜合處理設(shè)施處于萎縮狀態(tài)，衛(wèi)生填埋場和垃圾焚燒處理數(shù)量和處理能力略有增長?！?ldquo;十三五”全國城鎮(zhèn)生活垃圾無害化建設(shè)規(guī)劃》目標(biāo)要求，到2020 年底，設(shè)市城市生活垃圾焚燒處理能力占無害化處理總能力的50%以上，其中東部地區(qū)達(dá)到60%以上。由此可知，未來幾年，我國垃圾焚燒處理比例將迅速增長。

3. 我國垃圾焚燒行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)及評價體系

隨著國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)高速發(fā)展和城鎮(zhèn)化進(jìn)程快速推進(jìn)，城市生活垃圾的產(chǎn)出量也在以驚人的速度增長，需要建立適合我國垃圾焚燒行業(yè)國情的一套標(biāo)準(zhǔn)和體系，以達(dá)到清潔生產(chǎn)的目標(biāo)。2016年，國家修訂了《生活垃圾焚燒污染控制標(biāo)準(zhǔn)》，該標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定了生活垃圾焚燒廠的選址要求、技術(shù)要求、入爐廢物要求、運(yùn)行要求、排放控制要求、監(jiān)測要求、實(shí)施與監(jiān)督等內(nèi)容 ;國家發(fā)改委發(fā)布《垃圾焚燒行業(yè)清潔生產(chǎn)評價指標(biāo)體系》(征求意見稿)，通過從源頭削減污染，提高資源利用效率，減少生產(chǎn)、服務(wù)和使用過程中污染物的產(chǎn)生和排放，以減輕或者消除對人類健康和環(huán)境的危害。通過標(biāo)準(zhǔn)、評價體系及行業(yè)相關(guān)組織或協(xié)議，逐步完善垃圾發(fā)電行業(yè)。到2017年底，建立符合我國國情的生活垃圾清潔焚燒標(biāo)準(zhǔn)和評價體系。

4. 我國垃圾分類的基本概況

我國生活垃圾由于未分類收集，現(xiàn)有垃圾焚燒廠焚燒的都是混合垃圾。國內(nèi)大型垃圾焚燒廠普遍采用進(jìn)口技術(shù)和設(shè)備。但進(jìn)口技術(shù)和設(shè)備是按照發(fā)達(dá)國家垃圾已分類、熱值高、含水率低的特點(diǎn)應(yīng)用的。將進(jìn)口技術(shù)和設(shè)備應(yīng)用在國內(nèi)無分類、低熱值、含水率高的垃圾焚燒上，就會許多問題。根據(jù)國家發(fā)改委和住建部關(guān)于實(shí)施垃圾分類規(guī)劃要求，至2020年，我國重點(diǎn)城市生活垃圾得到有效分類，生活垃圾分類收集覆蓋率達(dá)到90%以上，生活垃圾回收利用率達(dá)到35%以上。同時，基本建立垃圾分類的法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)制度體系，基本形成生活垃圾減量化、無害化、資源化和產(chǎn)業(yè)化體系，初步形成可復(fù)制、可推廣、公眾基本接受的生活垃圾強(qiáng)制分類典型模式。

5. 我國垃圾焚燒的融資經(jīng)營模式

城鎮(zhèn)垃圾焚燒電站屬于大型公共基礎(chǔ)設(shè)施，大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要大量資金。目前，我國在融資經(jīng)營上也采取靈活多樣的形式，國內(nèi)垃圾焚燒發(fā)電融資經(jīng)營鼓勵 PPP 模式，而 PPP 模式又分為 BOT模式、BOO 模式、TOT 模式等形式。PPP 模式將部分政府責(zé)任以特許經(jīng)營權(quán)方式轉(zhuǎn)移給社會主體，政府與社會主體建立起“利益共享、風(fēng)險共擔(dān)、全程合作”的共同體關(guān)系，其特點(diǎn)：一是政府財政負(fù)擔(dān)減輕;二是社會主體投資風(fēng)險減小;三是政府參與全過程經(jīng)營與監(jiān)督。值得一提的是，2016年7月，中國光大國際有限公司受聯(lián)合國PPP中心委托牽頭制定聯(lián)合國垃圾焚燒PPP標(biāo)準(zhǔn)，共同推廣先進(jìn)技術(shù)和管理運(yùn)行經(jīng)驗(yàn)。

三、我國垃圾焚燒發(fā)電行業(yè)面臨的挑戰(zhàn)

生活垃圾焚燒發(fā)電行業(yè)在市場大環(huán)境下得到快速發(fā)展，勢必會面臨一些挑戰(zhàn)。本章節(jié)從破解“垃圾圍城”、解決“鄰避效應(yīng)”、二次污染控制、垃圾焚燒補(bǔ)貼及融資經(jīng)營模式等方面綜述分析。

1. 垃圾焚燒是破解“垃圾圍城”的最佳選擇

隨著我國城市化、新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的快速發(fā)展，各類垃圾產(chǎn)量日益增長，污染環(huán)境問題日漸突出，很多城市已經(jīng)面臨“垃圾圍城”的困境。全國660多個城市中，已有2/3的大中城市被垃圾包圍。目前，我國垃圾產(chǎn)生量居世界第一。在818座城市生活垃圾處理設(shè)施中，城市生活垃圾焚燒發(fā)電廠有188座，處理能力18.6萬噸/日，焚燒處理比例29.8%(數(shù)據(jù)來源：城市生活垃圾處理行業(yè)2015年發(fā)展報告》)。城鄉(xiāng)結(jié)合區(qū)域的生態(tài)環(huán)境迅速惡化，垃圾圍城所帶來的地下水污染、惡臭擾民等一系列社會環(huán)境問題已成為很多城市發(fā)展的一塊心病。而垃圾焚燒處理是破解“垃圾圍城”之困的最佳選擇。

2. 搭建“政企民”公開信息平臺，破除垃圾焚燒“鄰避”效應(yīng)

在垃圾焚燒電站廠址的選擇上，存在“鄰避效應(yīng)”，甚至出現(xiàn)群體性事件。僅2016年發(fā)生多起因生活垃圾焚燒發(fā)電廠建設(shè)的群體性事件，如浙江省海鹽縣，海南省萬寧市，湖南省益陽市南縣，湖北省仙桃市等地都發(fā)生了不同規(guī)模群體性抗議事件，生活垃圾焚燒發(fā)電廠的建設(shè)再次呈現(xiàn)“一鬧就停”的狀況。解決好 “鄰避效應(yīng)”問題，關(guān)鍵在于地方政府必須盡快轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的行政主導(dǎo)式的管理理念，樹立法治理念，建立法律解決機(jī)制。完善決策信息公開機(jī)制，加大信息公開力度，以公開透明決策取信于民。扎實(shí)推進(jìn)政府協(xié)商，建立基層協(xié)商民主機(jī)制。政府、企業(yè)和民眾之間要搭建平等對話協(xié)商平臺?？茖W(xué)合理回應(yīng)利益訴求，建立利益協(xié)調(diào)機(jī)制。同時，政府在項(xiàng)目建設(shè)決策期應(yīng)該及時、依法建立一套系統(tǒng)的補(bǔ)償、保險和回饋機(jī)制。

3. 實(shí)施垃圾分類是解決垃圾焚燒二次污染關(guān)鍵所在

我國原生垃圾中既有一般生活垃圾廚余垃圾，也有集市型垃圾、裝修垃圾和庭院垃圾，具有不確定性、強(qiáng)波動性和高水分、高灰分、低熱值的特性，不利于燃燒，便引發(fā)了二噁英為主的二次污染。二次污染是生活垃圾焚燒發(fā)電必須面對的問題，雖然我國垃圾焚燒電廠二噁英的排放量很小且排放標(biāo)準(zhǔn)高于歐洲標(biāo)準(zhǔn)，但是，二噁英的控制仍然是研究的難點(diǎn)課題。目前控制污染的途徑主要是：一是制定高標(biāo)準(zhǔn)。我國《生活垃圾焚燒污染控制標(biāo)準(zhǔn)》規(guī)定為 0.1ng TEQ/Nm3，與歐盟2010要求的二噁英排放標(biāo)準(zhǔn)一致;二是技術(shù)層面的保障。鍋爐燃燒過程控制爐溫在 850℃以上，增加燃燒時間大于2s，燃燒后用快速降溫、布袋或靜電除塵裝置或在布袋除塵器前噴入活性炭等高效除塵技術(shù)對二噁英進(jìn)行捕捉收集。通過排放標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)層面的措施，使垃圾焚燒產(chǎn)生的煙氣達(dá)標(biāo)排放。但是，垃圾入爐前的垃圾分類，減少二噁英產(chǎn)生的金屬催化劑，才是根本解決二次污染的關(guān)鍵所在?？刂贫f英的方法主要是：入爐前進(jìn)行垃圾分類，減少二噁英產(chǎn)生的一些金屬催化劑。

4. 垃圾焚燒補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)混亂，垃圾焚燒企業(yè)運(yùn)行困難

近年來，國內(nèi)垃圾焚燒行業(yè)得到迅猛發(fā)展，主要得益于政府對垃圾焚燒處理制定了一系列的鼓勵政策。一是政府全部收購發(fā)電量且電價優(yōu)惠;二是稅收優(yōu)惠;三是按垃圾焚燒處理量給予政府補(bǔ)貼。其中政府補(bǔ)貼占主要部分，也是最核心的經(jīng)濟(jì)變量。但是，政府補(bǔ)貼的確定缺乏科學(xué)合理的原則和標(biāo)準(zhǔn)，存在較大的彈性和隨意性，最低的只有每噸8元(如蕪湖)，最高的達(dá)到每噸240元(如上海)。根據(jù)發(fā)改委出臺的增值稅“即征即退”政策，上網(wǎng)電價先繳納增值稅，待通過環(huán)保部相關(guān)審查后，才能再將稅額退還給企業(yè)，這無疑又增加了企業(yè)拿到優(yōu)惠補(bǔ)貼的難度，造成了垃圾焚燒企業(yè)運(yùn)行的困難。電價補(bǔ)貼相當(dāng)于中央政府補(bǔ)貼地方政府，對運(yùn)營商而言反而增加了麻煩，增加了交易成本，如補(bǔ)貼發(fā)放時間延遲、滯后等。此外，垃圾焚燒發(fā)電補(bǔ)貼未來呈減少趨勢的，垃圾處理最終要?dú)w于“誰污染、誰付費(fèi)”，不能只靠中央政府補(bǔ)貼，所以垃圾焚燒企業(yè)應(yīng)自尋收益出路。

5. 項(xiàng)目特許權(quán)授予缺乏規(guī)制，需適時調(diào)整政府補(bǔ)貼單價

由于地方政府缺乏有關(guān)PPP項(xiàng)目運(yùn)作管理經(jīng)驗(yàn)，導(dǎo)致垃圾焚燒項(xiàng)目特許權(quán)授予缺乏規(guī)制。一是投資主體、技術(shù)和設(shè)備的準(zhǔn)入門檻不透明。導(dǎo)致無環(huán)保業(yè)務(wù)經(jīng)驗(yàn)、無資金實(shí)力、無技術(shù)力量的投資主體獲得特許經(jīng)營權(quán)，不成熟技術(shù)和低技術(shù)設(shè)備進(jìn)入垃圾焚燒處理市場。項(xiàng)目建成后不能達(dá)標(biāo)運(yùn)行，造成經(jīng)濟(jì)、環(huán)境和社會效益的巨大損失;二是招標(biāo)單純強(qiáng)調(diào)低價中標(biāo)，造成惡性競爭。投資商低價競爭獲得特許經(jīng)營權(quán)，在項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)行過程中就只能減少投資、減少處理流程、降低技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，靠超標(biāo)偷排獲得投資效益;或利用邊界條件模糊，再與政府討價還價，改變其責(zé)任與義務(wù)。三是缺乏政府補(bǔ)貼單價調(diào)整機(jī)制。單價一般作為評標(biāo)的主要標(biāo)的之一。這一單價是各種項(xiàng)目邊界條件的綜合反映，而這些項(xiàng)目邊界條件在整個特許經(jīng)營期內(nèi)是不斷變化的，投標(biāo)單價只能作為初始單價。因此，必須在特許權(quán)協(xié)議中明確政府補(bǔ)貼單價隨各種項(xiàng)目邊界條件變化調(diào)整的機(jī)制。

四、政策建議

1. 采用高標(biāo)準(zhǔn)大力發(fā)展焚燒發(fā)電，有效解決日益突顯的“垃圾圍城”問題。

垃圾焚燒發(fā)電是城鎮(zhèn)發(fā)展不可或缺的基礎(chǔ)設(shè)施，是人民安全健康生活的重要保障，是有效解決“垃圾圍城”現(xiàn)象的重要方式。隨著我國垃圾量的不斷增加，可處理的空間已越來越小，“垃圾圍城”現(xiàn)象日趨嚴(yán)重?；谖覈蟛糠滞恋刭Y源緊張、人口稠密的城市、垃圾分類推進(jìn)緩慢的城市來說，借鑒歐盟及日本等發(fā)達(dá)國家的垃圾焚燒處理經(jīng)驗(yàn)，大力發(fā)展高標(biāo)準(zhǔn)垃圾焚燒發(fā)電是必然的選擇。

2. 借助數(shù)字化時代潮流，加強(qiáng)生活垃圾分類配套體系建設(shè)

積極推動生活垃圾分類，因地制宜制定分類辦法，完善體制機(jī)制，建立分類投放、回收、運(yùn)輸、處理相銜接的全過程管理體系，實(shí)現(xiàn)源頭減量和資源的最大化利用。借鑒歐盟發(fā)達(dá)國家嚴(yán)格的分類制度，制定強(qiáng)制分類管理辦法和評價標(biāo)準(zhǔn)，建立與分類品種相配套的收運(yùn)體系，完善與垃圾分類相銜接的垃圾焚燒處理設(shè)施。同時借助數(shù)字化時代的潮流，運(yùn)用先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)和現(xiàn)代化的管理手段，建立數(shù)字化生活垃圾處理體系，為我們以后建立更為便捷的電子信息檔案打下基礎(chǔ)。一方面最大化的實(shí)現(xiàn)垃圾的資源化利用;另一方面，實(shí)現(xiàn)垃圾的無害化處理。

3. 基于協(xié)同處理、資源共享理念，大力推行“靜脈產(chǎn)業(yè)園”建設(shè)

基于協(xié)同處理、資源共享的理念，統(tǒng)籌規(guī)劃建設(shè)生活垃圾終端處理利用設(shè)施，積極探索建立集垃圾焚燒、餐廚垃圾資源化利用、再生資源回收利用于一體的生活垃圾協(xié)同處理利用基地——靜脈產(chǎn)業(yè)園，實(shí)施統(tǒng)一規(guī)劃選址、統(tǒng)一建設(shè)、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一運(yùn)行的辦法，促進(jìn)基地內(nèi)各類基礎(chǔ)設(shè)施共建共享，實(shí)現(xiàn)垃圾分類處理、資源利用、垃圾處理的無縫高效銜接，提高土地資源節(jié)約集約利用水平，緩解生態(tài)環(huán)境壓力，降低 “鄰避”效應(yīng)和社會穩(wěn)定風(fēng)險。一方面降低選址難度和建設(shè)投入，另一方面有助于實(shí)現(xiàn)垃圾回收體系網(wǎng)絡(luò)化、產(chǎn)業(yè)鏈條合理化、資源利用規(guī)模化、基礎(chǔ)設(shè)施共享化、環(huán)保處理集中化、運(yùn)營管理規(guī)范化的建設(shè)目標(biāo)。

4. 制定生活垃圾焚燒PPP行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，提高環(huán)保市場準(zhǔn)入門檻

隨著我國垃圾焚燒產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展，焚燒企業(yè)開始面臨標(biāo)準(zhǔn)提高、低價競爭及成本提升等多重壓力。目前我國在生活垃圾焚燒行業(yè)鼓勵采取PPP的融資經(jīng)營模式，有利于減輕政府財政壓力負(fù)擔(dān)，降低社會主體風(fēng)險，同時政府參與全過程經(jīng)營與監(jiān)督。根據(jù)目前生活垃圾發(fā)電行業(yè)“魚龍混雜”的現(xiàn)狀，急需制定垃圾焚燒PPP標(biāo)準(zhǔn)，完善環(huán)保市場準(zhǔn)入制度。根據(jù)我國實(shí)際情況，因地制宜地發(fā)展垃圾焚燒，提高焚燒標(biāo)準(zhǔn)和企業(yè)進(jìn)入生活垃圾焚燒發(fā)電行業(yè)門檻，降低環(huán)境污染風(fēng)險，向清潔、高效和智能化的方向努力。同時，鼓勵跨地區(qū)、跨部門的合作，培育和發(fā)展專業(yè)化、規(guī)模化的垃圾處理企業(yè)，進(jìn)一步，加快政府和社會資本合作(PPP)模式在生活垃圾處理領(lǐng)域的應(yīng)用。

5. 規(guī)范焚燒發(fā)電價格政策，快速啟動碳排放交易體系

我國垃圾焚燒發(fā)電價格由上網(wǎng)電價、垃圾處理費(fèi)及政府補(bǔ)貼組成。近年來由于國家鼓勵垃圾焚燒發(fā)電產(chǎn)業(yè)化，競爭企業(yè)越來越多，導(dǎo)致垃圾處理費(fèi)逐漸降低、政府補(bǔ)貼壓力巨大。伴隨著焚燒發(fā)電價格政策的規(guī)范和全球碳排放交易市場的開放，為焚燒發(fā)電企業(yè)迎來了新機(jī)遇。在全球控制溫室氣體排放的大背景下，焚燒發(fā)電企業(yè)通過碳排放交易體系獲取收益將逐漸成為重要企業(yè)“自謀出路”的重要一環(huán)。我國溫室氣體排放總量大、增長快，已經(jīng)成為綠色低碳生態(tài)文明建設(shè)必須解決的問題，而建立全國碳排放交易市場將大大緩解這一局面。未來中國如形成全國性碳排放市場，高達(dá)千億的碳排放交易市場規(guī)模將足以支撐中間商、做市商運(yùn)營，未來將有可能通過賺取傭金或差價方式盈利。啟動碳排放交易體系，將為落實(shí)我國中長期縮減碳排目標(biāo)發(fā)揮積極作用。

6. 完善電子垃圾回收體系，倡導(dǎo)開發(fā) “綠色電子產(chǎn)品”

我國基本形成了再生資源回收利用網(wǎng)絡(luò)，廢舊物資回收加工企業(yè)達(dá)到5000多家。但由于多方面原因，這些企業(yè)經(jīng)營萎縮、嚴(yán)重虧損、發(fā)展無望，沒有能力完全擔(dān)負(fù)起資源循環(huán)利用工作。因此，政府要加大對再生資源回收企業(yè)的扶持，拓展這個行業(yè)的生存和發(fā)展領(lǐng)域，推動聯(lián)合和二次創(chuàng)業(yè)，探索現(xiàn)代新型回收經(jīng)營體系，形成“分類收集—再利用—再消費(fèi)—再分類收集”的資源循環(huán)利用鏈，建立起完整的回收體系。同時，對電子產(chǎn)品生產(chǎn)商進(jìn)行監(jiān)管，大力倡導(dǎo)開發(fā)“綠色電子產(chǎn)品”。